淺談我國司法審查的深度與廣度

摘要：我國的司法審查制度是向西方學習而來，但是其無論在審查范圍還是審查內容上都與西方國家司法審查制度存在差異。從審查廣度上看，我國的司法審查僅針對對相對人權利義務發生實際影響的具體行政行為，且此處的權利原則上是指人身權與財產權。從審查的深度上看，我國的司法審查是一種全面的合法性審查。隨著社會的發展，我國司法審查的廣度與深度將會進一步拓展。

關鍵詞：司法審查；深度；廣度；展望

一、我國司法審查的廣度

行政訴訟又稱司法審查，對行政主體而言是一種法律監督制度；對行政相對人而言則是一種行政法律救濟制度。西方的司法審查有廣義和狹義兩種。廣義的司法審查是起源于馬伯里訴麥迪遜案的美式司法審查，其審查范圍包括法律是否合憲以及行政機關的行為是否符合憲法和法律；而在狹義的司法審查中，法院等司法機關對法律無權質疑，只能審查法律位階以下的規范。相比之下，我國的司法審查廣度更加有限，歸納而言，以下四大條件構成了我國司法審查范圍的邊界。

（一）僅以具體行政行為作為審查對象

我國的司法審查以具體行政行為作為直接對象，這一點在《行政訴訟法》第2條中即得以確認。雖然該法第53條實際上授予了人民法院在審查具體行政行為的過程中對部分抽象行政行為進行附帶性審查的權力，但是這種間接審查是極為有限的。這種有限性主要反映在以下三個方面：首先，從審查內容來看，附帶性審查的對象被嚴格限制為行政規章。既不包括較高位階的法律法規，也不含行政規范性文件；其次，從審查方式來看，此種間接審查僅是在審查具體行政行為時實行的關聯性審查，即只能是在規章作為具體行政行為的法律依據時才能予以審查，而對公民、法人或者其他組織專門針對規章以及其他抽象行政行為提起的訴訟人民法院則無權受理；最后，從審查效力來看，人民法院只能決定對規章是否參照適用而沒有對其作出獨立的司法性判決的權力。綜上所述，抽象行政行為本身不在中國司法審查的范圍之內。

（二）須對相對人的權利義務發生實際影響

在我國，具體行政行為只有對相對人的權利義務產生實際影響才具有可司法審查性。“一般認為，若某種行為作出后不履行即可進入強制執行程序就認為會對權利義務產生影響。”行政行為對權利義務產生實際影響通常表現為以下幾種情況：一是行為作出后已經完全執行；二是基礎性行為與執行性行為合二為一，如緊急情況下的強制措施；三是行為作出后尚未執行但該行政行為已經成立，對當事人已產生約束力；四是具有侵害性的事實行為，如打人，損壞財務等。

根據這一條件，以下幾種行為不包含在可審查范圍之內：

第一，尚未成熟的行政行為。在擬定討論之中的行政行為，其內容未定故應當認定為尚未成立，審查時機不成熟；

第二，行政指導行為。行政指導行為是建議或引導性質，對相對人不具有強制力，相對人可以不受其約束，故不可審查。

第三，重復處理行為。這類行為并沒有為當事人設定新的權利義務，未形成、變更或消滅行政法律關系故不屬于司法審查的范圍。

（三）行為侵害的權益原則上為人身權或財產權

按照我國《行政訴訟法》第2條規定，只要相對人認為具體行政行為侵犯其“合法權益”即可提起訴訟。而該法第11條第2款又將可訴范圍限定為侵犯人身權或財產權的具體行政行為。那么，究竟具體行政行為侵害的權益為何種性質時，該行為才能夠成為司法審查的對象呢？一般認為，《行政訴訟法》中的“人身權”與“財產權”均是在廣義上使用的，即只要具體行政行為侵犯的是包含人身權和財產權內容的經濟、社會權利，如勞動權、受教育權，該具體行政行為就可以作為司法審查的對象。但是，對于侵犯其他權利（如：言論、結社、游行、示威等方面的政治權利）的具體行政行為，《行政訴訟法》并未直接將其納入行政訴訟的受案范圍，原則上不屬于司法審查的對象。

（四）不屬于法律特殊規定的不可訴行為

即使一個具體行政行為滿足上述條件，但若法律特別規定相對人不可對其提起行政訴訟，則該行為亦不可作為司法審查的對象。這一類行為主要有：

1.基于特別權力關系實施的行為

所謂特別權力關系是指在特定行政領域內私人對國家具有較強附屬性的關系。適用特別權力關系的領域主要有三個：一是公法上的勤務關系，如公務員與國家的關系；二是公共機構的利用關系，如公立學校的學生與學校之間的關系；三是公法的特別監督關系，如公權力的被授權人與國家間的關系。

我國雖然并未明確采納特別關系理論，但是法律規定與實際運作都與特別權力關系理論存在相似之處。如在《行政訴訟法》中將行政機關對其工作人員的獎懲、任免決定排除在了受案范圍之外；在監獄管理關系上普遍將其作為刑事法律關系對待，而不允許提起行政訴訟。因而可以說基于特別權力關系實施的行為并不在司法審查的范圍之內。

2.國家行為

根據《行政訴訟法》司法解釋第2條的規定，《行政訴訟法》中的國家行為“是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為”。國家行為不納入司法審查范圍是國際上一個較為通行的做法，理由主要有以下三點：首先，國家行為體現了國家作為國際主體的尊嚴，國家的主權性決定了其不僅應當獲得國外司法機關的豁免而且意味著不受本國司法機關的審查；其次，國家行為往往涉及國家、人民的整體利益，具有整體性，故不可因個別利害關系人的個體利益受損而歸于無效；最后，國家行為以國際政治形勢為轉移，具有鮮明的政治性，法院難以作出合法性判斷。

3.其他法律特別規定的不可訴行為

除了上述情形之外，我國《行政訴訟法》及其司法解釋中還規定了以下幾種不可提起行政訴訟的行為：終局行政決定行為、刑事司法行為、調解行為以及法律規定的仲裁行為。這幾類行為也不在司法審查的范圍之內。

二、我國司法審查的深度

所謂司法審查的深度即法院在多大程度上對行政行為進行審查，是細致入微還是寬泛的審查。從一定意義上說，司法審查的深度實際上就是司法權對行政權的制約程度。我國司法審查的深度具有兩方面特點。

（一）我國的司法審查是合法性審查

我國的司法審查僅對具體行政行為的合法性進行審查而不審查其合理性。《行政訴訟法》第54條第4項規定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”，這看似是針對行政裁量權的合理性審查，但是實際上這仍舊屬于合法性審查的范圍。因為不合法固然不合理，但是不合理發展到一定的程度也可能會成為不合法。從“有失公正”到“顯失公正”實質上就是一個從量變到質變，從合理性問題到合法性問題的轉化，只不過在此過程中“合理性”與“合法性”相互交織而已。所以，從本質上看，對行政處罰顯失公正開展的司法審查還是合法性審查。

（二）我國的司法審查是全面審查

所謂“全面審查”即指我國在對具體行政行為實施司法審查的時候既對該行為的法律適用是否正確進行審查，也對其依據事實是否清楚，證據是否充分進行審查。

三、對我國司法審查廣度與深度的展望

（一）直接對抽象行政行為進行司法審查

抽象行政行為具有反復適用性，影響范圍甚廣，即使部分利害關系人通過對具體行政行為提起訴訟而對抽象行政行為進行附帶性審查，其處理結果也僅僅及于個案而不影響抽象行政行為本身的效力，這明顯并非經濟的制度選擇，也不利于相對人權利的保護。而且很多抽象行政行為是直接對私人權利加以限制或者對其課加義務的，并不需要具體行政行為的中介就可以對相對人的權利義務產生影響。所以，為了更好地保護公民權利，有必要將具體行政行為直接作為審查對象。另外特別需要指出的是，可審查的抽象行政行為的范圍也應當進一步拓寬，不僅將行政規章納入其中，而且應覆蓋各級行政規范性文件。

（二）對部分基于特別權力關系實施的行為實行審查

由于在特別權力關系中，行政機關可以自行制定行政規則對私人權利實施干預，它實際上成為了一個幾乎不存在救濟的空間。為彌補這一法治漏洞我們可以借鑒德國學者烏勒所提出的基礎關系與經營關系的理論，對不同的特別權力關系區別對待，將其中一部分納入司法審查的范圍。

特別權力關系可以分為基礎關系與經營關系，前者有關特別權力關系的產生、變更與消滅，如公務人員的獎懲、任免，后者則是公行政主體為達成特定權力關系的目的而采取的管理規則，如長官對下屬的考績。基礎關系對相對人利益影響較大，應當納入司法審查的范圍，而經營關系對相對人利益影響有限，則可以由行政主體自行處理。

（三）擴大司法審查的權益保護范圍

現在我國的司法審查仍然以保護人身權與財產權為原則確定司法審查的范圍。在條件成熟時，應當將受保護的權益范圍進一部擴展至政治權利等領域，甚至可以考慮向英美等國學習，將一些有法律意義的不利影響和侵害“利益”的行政行為也納入司法審查的范圍，以加強對公民權利的保護。

（四）嚴格限制終局行政決定權

部分行政機關不愿意接受司法審查，不斷試圖擴大自己的終局決定權，對此種現象應當嚴格加以控制，否則我國原本就已十分有限的司法審查空間勢必進一步壓縮。另外，絕對的終局行政決定與權利充分保護理念不符也有悖于法治發展趨勢，完全可以取消。

參考文獻：

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社，高等教育出版社，2011.

[2]袁曙宏著.社會變革中的行政法制[M].法律出版社，2001.

（作者簡介：王 然（1992—），女，安徽安慶人，華中師范大學法學院，法學2010 級本科生。）