關于改進鄉鎮財政管理的幾點思考

摘要：鄉鎮財政從無到有、從弱到強，不斷壯大，尤其在促進地方經濟發展、維護社會穩定方面正發揮著越來越重要的作用。當前鄉鎮財政管理逐漸健全，但是仍存在著不少問題，要完善鄉鎮財政管理，必須從加強預算管理、資產管理、控制債務、強化財務監管等方面入手。

關鍵詞：鄉鎮；財政管理；預算；財務監督

鄉鎮財政是現行五級財政的最底層，也是最薄弱環節。加強鄉鎮財政建設既是財政部提出的“兩基”建設的重要內容，也是加強財政科學化精細化管理的關鍵所在。在當前城鄉一體化的背景下，鄉鎮財政發揮著連接城市和農村的紐帶作用，以蘇州市2011年來說，全市鄉鎮完成地方財政收入658億元，占全是的比重為59.8%，為全市財政收入做出巨大貢獻。

一、鄉鎮財政的基本管理職能

目前鄉鎮財政承擔著為“全面建成更高水平小康社會，開啟基本現代化新征程”提供資金保障的重要職責，在加強基層政權組織建設、落實國家強農惠民政策、加強財政資金管理、促進農村經濟社會發展等方面發揮著重要的作用。在農村稅費改革和耕地占用稅、契稅“兩稅”職能劃轉后，鄉鎮財政主動適應新形勢、新要求，轉變工作職能，改變過去以征收管理、資金分配為主的管理模式，還承擔起資金財政監督、協稅護稅、提供公共服務等重要工作，職能不斷拓寬。鄉鎮主要承擔的工作任務是：在上級財政部門的領導下，負責在鄉鎮財政預決算編制、預算執行、預算調整、鄉鎮預算內外資金收支管理、國庫集中支付等工作；負責鄉鎮政府預算單位財務核算與督檢；負責各類財政專項資金管理；負責鄉鎮政府債權債務清理工作；負責鄉鎮國有、集體資產管理；負責各項涉農補貼核定兌付；協助稅務部門做好本行政區域內有關稅收和非稅收入的征收管理工作。

但是，隨著我國社會主義市場經濟建設的深入和財政體制改革的不斷深化，鄉鎮財政的管理職能也隨之發生了很大變化，使得其在運行過程中也暴露出一些深層次的矛盾和問題，而這值得我們去深思。

二、鄉鎮財政管理存在的問題

鄉鎮財政管理工作中仍存在著一些法規執行不力、操作不規范的問題，主要表現在以下方面。

（一）是預算管理缺乏力度。鄉鎮年度預算每年都要在人代會上通過，但實際上鄉鎮財政預算并沒有多少約束力，財政預算在編制、執行和監督上很不到位，收入預算的執行控制力度不大，收入數據和進度僅在年終憑稅務部門和上級財政轉移支付的數據入賬，支出的隨意性較大，僅憑領導的批準即可實現支出。鄉鎮隨意調整預算、超預算和預算調整不經鄉鎮人大審議現象較為普遍。有的鄉鎮為實現“收支平衡”，想方設法變通，掩蓋“赤字”的真相，在預算安排上存在寅吃卯糧現象。鄉鎮財稅管理的責、權、利不統一影響了鄉鎮政府財政職能的充分發揮。

（二）是資產管理容易忽視，“財”與“產”相脫節。實行國庫集中支付后，會計核算轉移至國庫收付中心，但是單位的財產物資卻仍由單位自行管理，特別是固定資產，收付中心只核算一級總賬科目，無法深入到詳細的物件管理，對固定資產報廢處置的管理也呈粗線條化。在當今辦公用品更新換代日益頻繁的情況下，極容易造成賬實不符，即單位已經處置了資產，中心還在記賬。另一方面，單位也由于會計集中核算而無意思的弱化了資產管理，認為一切有中心統管而放棄了固定資產管理。這樣一來，勢必會造成會計核算游離于單位資產管理之外的局面，造成資產“財”與“產”脫節，以致造成國有資產流失。

（三）債務管理體制弱化，缺乏有效的約束機制，財政風險加大。目前許多鄉鎮巨額的負債已遠遠超過了鄉鎮的承受能力，有些鄉鎮固有收入連“保工資、保運轉”都困難，根本沒有余錢來償還債務。據統計，最近十年內鄉鎮債務正以每年不少于200億元的速度遞增，目前已不低于6000億元，甚至有數據表明已達萬億元之巨。關于債務的形成，很多鄉鎮都是通過融資平臺對銀行等金融機構進行貸款，而且對債務的依存度越來越高，有些鄉鎮甚至賬面負債達到了數億元，背上了沉重的利息，的如果債務嚴重的話會嚴重影響鄉鎮經濟和民眾對政府的信任感。

（四）財政監督軟化，財務監督力度有待加強。加強財務監督是鄉鎮財政管理信息化的目標之一，但由于鄉鎮財政集中支付中心的知情度有明顯的局限性，對預算單位實施全過程的會計監督帶來一定困難。具體表現在對單位支出的合理性難以控制，發票的真實性難以把握。中心對單位的的財務監督本應建立在對單位業務了解的基礎之上，而現在只能停留在對原始單據和簽批手續的合法性審核上。只要票據合法有效、手續完備無缺，不論其反映的經濟內容是否真實，開支的標準是否合法，在缺少了實時實地地監督且人手少、工作量大的不利因素制約下，中心工作人員只能照單報銷，從而形成新的監管死角。

三、加強鄉鎮財政管理的建議

（一）加強預算管理。提高財政管理水平，要做好預算管理，包括：鄉鎮財政在年初預算時，要嚴格執行《預算法》，明確收支項目、劃清收支范圍。在支出項目的安排上，不留“缺口”。同時對該收的稅費及時、足額地收取，以發揮預算的統馭功能。要嚴格按照《預算法》的規定和鄉鎮人民代表大會批準和調整的預算執行，以實現預算管理的科學化和法制化。同時，鄉鎮財政還要建立財政資金分配、使用和管理整個過程的監督約束機制，做好財政資金的跟蹤問效工作，加強財政資金使用的績效分析，促進財政支出效益的最大化，提高財政資金的使用效益。

（二）要建立健全資產管理的財政約束機制。完善資產監管機制，定期進行資產的盤點和清理，督促使用單位對固定資產的完善保管及良性使用。建立健全資產購買、處置、登記和臺帳制度，研究制定鄉鎮行政事業單位各類資產的購置審批制度、資產出租、出借和收入管理制度、資產采購制度、使用管理制度、資產處置和報廢審批制度、資產管理崗位職責制度等，規范和加強單位內部的資產管理工作。

（三）控制債務的增加，積極化解財務風險。鄉鎮要建立償債準備金制度和政府債務風險預警體系，對政府債務的規模、結構和安全性進行動態評估和監控，在安度預算時安排一定比例的償債準備金，用于歸還到期債務和消化歷史債務，嚴格控制政府新增債務的發生，以減少債務給政府運轉帶來的奉獻，維護政府信譽。同時，建立健全財務管理規章制度，加強對行政管理支出的控制力度，杜絕不合理開支。

（四）加強對鄉鎮財政財務的監督力度。一是要加強單位財務內控制度的建設，嚴格財務收支的審核與管理，完善支出的審批手續，遵守現金管理制度和結算紀律，對報賬的原始憑證要嚴格審核程序，明確責任，有效控制財務資金的收支，確保財務資金的安全；二是要強化財政對村級財務資金監管，鄉鎮本級財政收支、上級財政部門下達鄉鎮的各種補助資金由鄉鎮財政部門直接監管；上級有關部門撥付實施的補助資金，鄉鎮財政部門要協助上一次財政部門做好監管工作。財政部門要制定鄉鎮財政監管的實施辦法，采取切實有效措施，完善對鄉鎮財政監管工作的督導機制。對各項政策性補助、強農惠民補貼等資金要公開公示，采取直接有效的方法，確保資金及時兌現到個人，落實在實施項目上去。三是要加強審計監督，結合鄉鎮領導干部任期經濟責任審計、鄉鎮財政決算審計和涉農專項資金審計，將對鄉鎮財政的審計監督納入正常化的軌道。同時要建立健全鄉鎮審計機構，配備足夠的審計力量，使鄉鎮財政收支管理處于經常化的審計監督。

（作者簡介：張 燁（1987-），女，蘇州吳江人，西北農林科技大學人文學院，從事基層政府研究。）