日本財政支出演變的啟示

目前中國的發展階段與日本上世紀七十年代末類似。日本財政的經驗教訓給我們的啟示是：控制支出增速和債務規模，防患財政風險；逐漸加大民生和環保投入；逐漸向建設規模合理而高效的政府努力；合理劃分中央和地方政府的財權事權，完善轉移支付制度

戰后日本經濟先后經歷了戰后復興、高速增長、穩定增長、低速增長幾個發展階段。其間，日本財政支出歷經了一系列變遷?；仡欉@一過程，對正在經歷增長階段轉換的中國不乏啟示。以下先從支出總體規模和結構兩方面進行介紹。

不同發展階段日本財政支出的總體變化

1.戰后復興期的財政支出變化。戰后初期，日本政府試圖通過實行擴張性財政政策來促進生產恢復。1947年春日本政府開始實施“傾斜生產方式”，壓低煤炭、鋼鐵等重要物資價格，對這些商品的生產成本與價格之間的差價向生產商提供補貼，以此促進整體生產恢復。與此同時，財政出資給復興金融公庫，使其為重要產業提供融資。但因價格補貼數額龐大、戰時債務償還壓力，財政連年收不抵支。1949年起在“道奇路線”下實行“超均衡財政”政策，并根據“夏普勸告”推行以所得稅和直接稅為中心、對產業優惠的稅制改革和財政分權改革。財政分權改革的內容包括劃分各級政府事權和財權，要求地方承擔更多的義務教育和衛生支出，削減中央對地方的轉移支付等。

2.經濟高速增長期的財政支出。從1955年開始，日本進入高速增長期。稅收大幅增加帶來的巨額財政收入成為政府擴大支出和減稅的財源。

在為產業提供各種稅收優惠的同時，日本政府在50年代后半期和60年代，擴大了公共事業投資，以充實產業基礎設施，支持民營企業發展；與此同時，加大對職業教育、基礎教育、高等教育的投入，以提高勞動力素質，從而應對產業發展升級的需要、提高國際競爭力。

60年代到1973年，為緩和社會矛盾，在歐洲福利國家思潮影響下，日本政府做出了完善社保制度、擴大社保范圍、提高社保標準的努力。

為應對快速工業化過程中出現的環境污染問題和快速城市化過程中出現的環境惡化、交通擁擠、過度集中、生活基礎設施缺乏等城市病，日本政府還加大了公共環保支出、醫療支出、社會性基礎設施投資。

整個高速增長期，財政支出規模持續擴大，增速快于經濟增速。從1955年到1973年，中央一般會計財政支出年均增長16%，特別會計支出年均增15%；地方普通會計支出年增15%。后期，財政支出增長超過非債類財政收入，導致中央和地方政府債務增加。

3.穩定增長期的財政支出。上世紀60年代后半期開始，因勞動力成本上升、日元升值、經貿摩擦加劇等因素，在工業外移和服務業化的大趨勢下，日本經濟增長大幅減速，步入穩定增長期。

整個穩定增長期，日本財政支出規模繼續擴大，但增速放緩。根據OECD統計，從1974年到1990年，日本政府總支出（包括中央和地方）與GDP之比從25.5%提高到32.8%，總收入從25.9%提高到33.6%，但財政收支年均增速均遠低于高速增長期（見表1）。中央一般會計支出年均增速9.5%遠低于高速增長期的16%，特別會計支出年均增速6%遠低于高速增長期的15%，地方會計支出年均增速9.2%遠低于高速增長期的17%。財政支出結構方面，除了社保文教等剛性支出比重總體仍然上升外，因推行科技立國戰略，政府對科技投入有所增長；在中曾根康弘治下國防支出逆勢上漲，到1987年日本防衛費總額達世界第6位。

這段時期早期（70年代）政府對經濟增長預期過高，導致按較高增速制定財政預算，實際財政支出超出非債收入，造成赤字國債。出現這種情況后，未能及時調整高福利的社保政策和稅收等政策，而是僅專注于蕭條應對，造成拖延之下政府債務問題更加突出，是重要教訓。80年代轉向財政重建后，1986年11月和1987年7月又先后出臺總額達9.6萬億日元的財政刺激措施（相當于1987年GDP的2.7%），與當時的GDP增速比，財政刺激力度過大，一定程度上推動了后來的泡沫經濟形成，也是一大教訓。而80年代對高福利國家的反思和福利制度的改革，及將稅收優惠從促進投資和出口轉向扶持高技術產業發展、節能減排和促進產業升級，通過國企改革和民營化來改善國企經營效益和財政收支狀況則是有益經驗。

4.低速增長期的財政支出。1991年泡沫經濟破滅，日本從此步入長期蕭條，在本次大危機發生前的16年中，經濟增速最高時僅達近2.7%（2004年），而本次大危機的沖擊又使其再次步入大蕭條。

1990年在日美結構協商中應美國的要求，日本制定了大規模、超長期的《公共投資基本計劃》，承諾在未來10年（1991-2000年）進行總額達430萬億日元的公共投資。1994年又將計劃投資總規模進一步增加到630萬億日元，比1981-1990年公共投資提高134%。主要投向社會性基礎設施（如生活基礎設施）等。

與此同時，從1991年到2000年，日本各屆政府為了擺脫蕭條，幾乎無一例外地實行了擴張性財政政策，其推行的財政刺激政策規模之大可參見以下表2，內容包括加大交通和生活性基礎設施投資、改善商業環境、扶助中小企業、促進就業、加大科技信息和教育環保投入（以進入IT社會和循環）、金融穩定投入、減稅、應對老齡化社會和促進生育、救災等。雖然1997年橋本內閣嘗試推行財政結構改革，但很快因亞洲金融危機到來而放棄，轉而實行財政刺激（“緊急經濟對策”內容）。

90年代日本政府祭出戰后史無前例大規模財政刺激政策，固然有泡沫經濟破滅后金融機構財務狀況惡化破壞了貨幣政策傳導機制、造成貨幣政策失效、持續通貨緊縮的因素，但刺激效果卻很不理想，反而陷入了經濟蕭條—稅收減少/財政刺激—財政赤字持續、政府債務膨脹—居民預期未來稅負增加、消費減少、企業投資減少的惡性循環中，造成政府債務和償債負擔急劇加重的局面。2000年，日本政府總債務與GDP之比（公債負擔率）已達135.4%，遠超60%的警戒線；赤字率達7.6%，遠高于3%的警戒線；而中央政府和地方政府的債務依存度分別達35%、11.1%，償債率分別達6%、12%。整個90年代，國稅收入減少，而中央一般會計支出卻總體增大（尤其是社保支出連年增長），導致國債發行規模擴大。與此同時，地方政府隱性債務也快速膨脹。更嚴重的是，全國4389個地方自治體（包括都道府縣、市町村）中56%是赤字財政，1998年連經濟狀況較好的東京都、大阪府、神奈川縣、愛知縣也宣布出現財政危機、申請成為財政重建團體，可見90年代末地方財政危機已相當嚴重和普遍。2000年以后，日本政府迫于債務壓力和財政危機感逐漸返回到財政重建和改革上來。但本次危機后的2008年和2009年又重新啟用財政刺激。2010年提出新經濟增長戰略后才又回到財稅改革和財政重建上。去年2月野田內閣通過了社會保障與稅制一體化改革法案，內容包括：分兩步將消費稅稅率由5%提高到10%、從法律上明確消費稅收入全部作為社保財源，實行個人所得稅改革、法人稅減稅，下調繼承稅扣除額、上調其稅率，減緩遺產贈與稅累進度，簡化汽車購置稅，改革地方法人稅；實行社會保障稅號制度、實行國民養老保險費與稅金征收一元化管理；在此后2年間，將國家公務員薪金平均削減7.8%，國會議員報酬和補貼削減12.88%，由此削減國家財政行政經費每年至少達5000億日元以上。

從2001年到2006年，由于財政重建措施的堅定實施，日本政府總支出從占GDP的38.6%降低到了36.2%，總赤字與GDP之比從8%降低到1.6%，第一階段健全財政目標基本實現。而2007年以后，由于經濟下行和財政刺激政策的實施，財政狀況再度惡化。到2010年，政府支出占GDP比重升高到40.8%（2009年一度高達42%），而財政收入與GDP之比從2006年的34.5%降低到了32.4%，因而財政赤字與GDP之比提高到了8.4%，中央財政（一般會計口徑）國債依存度仍然高達35%。

總體來看，日本財政支出的相對規模（用與GDP相比來度量）大體經歷了戰后復興期的先擴張后壓縮、高速增長期和穩定增長期前期（指70年代后半期）的快速膨脹、穩定增長期后期（80年代）的財政重建及支出規模相對壓縮、低增長期中90年代的擴張、本世紀開始前6年的控制和本次危機發生后因刺激措施而再度升高的過程。

日本財政支出結構的具體變化

總的來說，日本財政支出結構經歷了財政對經濟事務投入比重逐漸減少、對民生事務投入逐漸增加的過程。經濟事務財政支出比重下降與隨著市場經濟發展經濟主體轉向私人部門、隨著經濟發展程度提高對政府對幼稚產業支持和保護的需求減少、80年代以來供給學派理論和新自由主義思想對政府職能的影響相呼應。而民生支出比重上升則符合瓦格納定律的解釋。

目前，按OECD的分類，社保支出在日本政府支出中的比重最高，2010年達42.1%。而后依次是衛生保健支出（占17%）、一般公共服務支出（占11.5%）、經濟事務支出（占9.6%）、教育支出（占8.8%）、公共秩序和安全支出（占3.1%）、環保支出（占2.9%）、住房和社區設施支出（占2.0%）、娛樂文化和宗教支出（占0.9%），如表3所示。

以下再具體分析日本中央和地方財政支出結構的變化。

1.日本中央財政支出結構變化。日本中央政府支出包括一般會計支出、特別會計支出。特別會計賬戶支出與一般會計賬戶支出之比在戰后復興期曾從1950年的3下降到1953年的1.3，此后多年來持續上升，已上升至2012年的4.4。但考慮到特別會計支出相當于特殊事業單位支出，以下我們主要分析一般會計支出結構。

高速增長期，產業經濟費、社保費、地方財政費、國土保全及開發費、國債費快速增長，到1973年，一般會計前六大支出項目變成地方財政費、社保關系費、國土保全及開發費、產業經濟費、教育文化費、防衛關系費，各占22%、16.8%、16.1%、13.5%、10.7%、6.5%。80年代財政重建期間，產業經濟費、國土保全費、教育文化費被壓縮，比重下降。到穩定增長期末的1990年，一般會計前六大支出項目變為地方財政費、國債費、社保關系費、國土保全及開發費、教育文化費、產業經濟費，各占23%、21%、18%、9%、8%、7%。低速增長期，產業經濟費、國土保全及開發費連年大幅下降、比重減小，而社保費仍整體保持緩速增長、比重攀升。國債費總體比重仍上升。2010年，一般會計前六大支出項目社保關系費、國債費、地方財政費、教育文化費、國土保全及開發費、國家機關費各占30.4%、20.5%、19.7%、6.0%、5.9%、5.2%。其中，社保費和國債費就已占到50%多，給中央財政帶來了很大壓力。難怪近十年的改革都盯準了社保和減債。從1950年到2010年，一般會計中比重持續下降的支出項目有國家機關費、教育文化費兩項。這與日本的行政改革和行政經費控制（1980年后國家公務員人數均持續減少）、大學學生人數減少、國立大學私有化改革有關。

2.日本地方財政支出結構變化。日本地方政府會計賬戶分普通會計和特別會計兩種。以下主要分析地方普通會計賬戶支出的結構變動。

由表4可以看出，1964年以來，日本地方普通會計財政支出中議會費、土地保護費、農林水產業費、教育費占比持續下降，而民生費、工商費、消防費、公債費比重持續攀升。而總務費占比經歷了高速增長期的下降、穩定增長期的攀升、低速增長期的先降后升。衛生費比重在高速增長期上升，在穩定增長期下降，90年代再度攀升，本世紀以來下降。土木費，即地方工程事業費，在高速增長期攀升，是最大的支出項目；而此后一直下降，尤其是本世紀以來連續多年下降，比重也直線下降，先后讓位于民生費、教育費和公債費。2008年，地方普通會計中前六大項支出依次為民生費、教育費、公債費、土木費、總務費、衛生費，占比分別為19.9%、18%、14.7%、14.4%、9.9%、6%，前三項占了一半多。與1964年時前三大項支出教育費、土木費、總務費（分別占26.7%、21.2%、10.3%，共占57%）形成鮮明對比。

3.日本中央和地方財政支出結構變化。日本中央政府財政支出占中央和地方政府財政總支出（均指窄口徑）的比重大體經歷了高速增長期的下降、穩定增長期前期（1974-1983）的上升、1984-1995年代下降和1995年以來的總體上升過程。這一結構變化與日本政府實行的歷次重大財政分權改革的初衷不盡一致。

70年代中期，中央不得不以放權應對。這個時期被稱為地方的時代。80年代日本中央政府在財政重建過程中大幅削減轉移給地方的國庫支出金。90年代日中央政府為刺激經濟、應對中央財政狀況惡化，而推行了一系列地方分權改革，擴大地方事權和自主權。本世紀以來歷屆政府實行的分權改革均以地方承擔更多的事權為導向?？傮w上受財政聯邦主義影響，70年代后日本財政分權改革以地方財政自治為初衷和導向。

由此看來，日本財政分權初衷與財政支出變化結果常常相悖。60年代集權時期中央財政支出比重卻下降，可能因中央授權被掩蓋在了地方支出背后；73年社保元年后雖實行了分權改革，但中央財政支出比重卻上升，可能因中央財政社保支出快速上升和擴張性財政政策的實行；80年代后分權導向下中央財政支出比重終于下降；而95年后又重新上升，直到本次危機后才出現再度下降跡象，這可能與90年代地方財源快速減少、面臨財政危機有關。

日本社保支出變化

從廣義社保（包括社會保險、社會福利、社會救濟、優撫安置）范圍來看，據OECD統計，70年代后，日本公共社會性支出（根據OECD定義，實際上就是廣義社保支出）相對日本GDP規模持續上升，如表5所示。到2012年已達GDP的22.8%，比1970年的4.7%提高了18.1個百分點。其中，70年代的增長速度最快。

實際上，戰后日本的社保制度經歷了1945-1961年的形成和確立階段、1962-1974年的發展和擴充階段、1975-1989年的反思和調整階段以及此后的改革和重建階段。第三階段在對高福利高負擔的福利國家進行反思后，提出了向中福利中負擔轉型的理念，開始強調國家、企業、個人分擔責任。第四階段明確了建立可持續的社會保障制度體系目標，施行的改革總體方向是：努力抑制社會保障財政支出的過度膨脹，減少中央財政赤字；在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險金繳納率，引進“受益者負擔”的原則，實行費用征收多元化；倡導社會保障事業的社會化，重視各社會團體和家庭在社會保障中的作用。

然而，從數據看，目前日本社保支出增長仍未被控制住，近20年的改革也未抑制住其增長。目前，社保支出已對財政和國民形成很大負擔，還造成了嚴重的代際分配不公。1990到2011財年中央財政支出增長中65%是社保支出增加引起的。據日本內閣報告，預測1954年后出生的人家庭凈社保福利已為負數，越年輕的負福利越大。這也就難怪37%的國民漏繳強制繳納的國民年金了。日本社保支出如此快速增長，其中很重要的原因是日本少子老齡化的人口結構。而出生率下降與日本經濟社會發展是有一定關系的。戰后教育投入加大，婦女受教育程度提高、就業率提高，晚婚增加；房價上漲造成住房擁擠或居住地遠離工作地；城市化伴隨的大規模移民面臨照顧孩子的困難；地方教育費投入不足導致托兒所減少，個人承擔的教育費提高；子女養育成本提高；90年代后經濟蕭條、家庭收入減少；社會競爭壓力大等。

日本財政支出變化給我們的啟示

1.根據經濟發展情況合理編制預算，控制支出增速和債務規模，防患財政風險。日本70年代后期和90年代財政支出的大幅膨脹和公債積累，一個很重要的原因是政府對經濟增長過于樂觀，仍按照前期的經濟增速來預測稅收增長、安排支出規模。在穩定增長期初期按高速增長期后期的增速來制定預算，在低速增長期前期又按穩定增長期后期的經濟增速來安排預算。在發現稅收增長不如預期時，就不得不通過增發公債來應對；在發現經濟增長不如預期時，又利用補正預算實行財政刺激，導致債務進一步擴大。90年代后，雖然日本地方政府在發生財政危機后推行了一系列控制債務的措施，但中央政府面對龐大的債務負擔采取的措施仍然遠遠不夠，且非常遲緩。據統計，目前日本國債余額已達到日本人均負擔521萬日元、每4口之家需負擔2083萬日元的水平，而按平均每個有工作家庭（平均3.4口人）可支配收入516萬日元計算，需其三年半時間的全部收入才能還清本金。而用稅收衡量的話，則已達到16年的國稅收入規模。70年代末，日本一度嘗到過國債發行困難的滋味，如今的態度和應對也只能說是無奈了。

與日本相比，中國雖然債務市場空間仍很大，社保水平仍遠不及日本70年代的水平，中央財政遇到大問題的可能性較小，但還是不能掉以輕心。需做好經濟增速進入長期放緩階段時期的財政收入（非債類）增長預測、以合理安排預算。對已開始發債的地方政府，早設發債門檻，提高地方財政透明度，加強監督，做好債務風險控制。在未來地方土地財政收入可能面臨長期增速減緩甚至下降的情況下，早做準備，研究增加地方稅源、中央對地方轉移支付的措施。

2.在財政支出結構方面，逐漸加大民生和環保投入。目前中國的發展階段與日本六七十年代類似，正在經歷著快速工業化、城市化的過程。工業化和城市化快速推進帶來的環境污染問題往往集中爆發。日本60年代四大集體訴訟環保官司是引發日本企業和政府加大環保投入的導火索。中國民眾環保覺醒已經開始，盡早加快環保治理、推行綠色措施非常必要。

隨著經濟發展和公民對教育衛生社保等需求的增加，加大財政民生投入是趨勢和普遍共識。高速增長期以后，政府角色和財政支出逐漸從經濟事務中退出，而投向公共服務，尤其是與人民生活相關的各項支出（包括生活性基礎設施、文化教育醫療等，也就是民生支出）。這一經驗需要吸收。

3.逐漸向建設規模合理而高效的政府努力。本次危機后，日歐發達國家紛紛提出建設小而高效的政府目標和理念。從政府支出規模來看，日本政府實際上走過了擴大、收縮、反思、再收縮、向小而高效的政府努力的歷程。仍處于較高增速的中國，仍有很多任務（包括滿足民生需求、基礎設施建設、扶持幼稚朝陽產業、促進創新、幫助老少邊窮地區經濟發展、促進公共服務均等化等）需要我們擴大支出相對規模來實現。但鑒于日本政府支出規模膨脹過大、造成財政危機的教訓，我們需向建設合理高效政府為目標努力。為此，應以財務可持續的福利制度體系為目標，同時繼續推行行政機構改革和精簡，尤其是地方行政改革，逐步引入績效預算評估制度，提高政府效率。

4.推動中央和地方政府財政分權改革，合理劃分財權事權，完善轉移支付制度。日本在多次財政分權改革后建立了良好的事權劃分體系（如表6所示）和實現公共服務均等化的轉移支付制度，值得我們學習。

（作者為國務院發展研究中心宏觀部第二研究室副主任、助理研究員）