金融消費者保護監管主體研究

摘要：本文以金融消費者保護監管主體為視角，在總結英美等發達國家金融消費者保護監管經驗以及國內監管實踐的基礎上，提出了完善我國金融消費者保護監管的建議。

關鍵詞：金融消費者保護；監管主體；審慎監管

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）04-0053-04

一、金融消費者保護監管的國際經驗

各國的金融消費者保護監管主體各不相同，從與金融審慎監管機構的關系角度，可以分為合署監管主體和專門監管主體。

（一）合署監管主體

合署監管主體是指將金融消費者保護置于金融審慎監管機構內部，同一監管機構同時兼顧金融審慎監管和金融消費者保護監管。由于金融消費者保護監管產生于審慎監管機構體內，在監管主體未分化前，都是合署監管主體，這也是運用最為廣泛的一種方式。金融消費者保護監管改革前的美國、英國是其代表。

次貸危機爆發前，美國的金融監管體制是介于統一監管和分業監管之間的二級多頭監管體制。美國金融消費者保護的聯邦監管體系主要由美聯儲、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、儲蓄機構監理署、聯邦貿易委員會、住房和城市發展部等7家機構組成（購買投資產品和服務不屬于一般意義上金融消費者保護范圍，由美國證券交易委員會或美國商品期貨交易委員會負責監管，保險業由州監管機構監管）。在這一監管框架下，多個聯邦金融監管機構都負有消費者保護的職能，各金融監管機構內部設有專門的消費者保護部門，負責在該機構內部的權限內行使消費者保護職能。比如，美聯儲內部就設有消費者顧問委員會。聯邦存款保險公司主要是通過開展商業銀行的存款保險業務監管來達到保護金融消費者利益的目的。在這一多重監管的框架下，存在多個職能相似或相同的監管機構，不同的金融監管機構監管的對象不同、標準不同、尺度不一，監管成本高、效率低，監管重復與監管真空并存。另外，監管目標也存在沖突，金融監管機構往往側重于審慎監管目標，強調維護金融機構的穩健安全運行而忽略消費者保護監管目標，忽視消費者保護。

2011年以前，英國的金融監管體制是三方監管體制，即英國央行負責貨幣政策、金融服務管理局負責金融監管、財政部負責確立監管框架與金融立法。1997年成立的金融服務局，依據《金融服務與市場法》，是集銀行業、證券業、保險業三大監管于一身的綜合性監管機構，其監管目標包括維護金融市場信心、促進公眾金融意識、保護金融消費者權益、打擊金融違法犯罪。金融消費者保護成為英國金融服務局的法定監管目標。在金融服務局的監管目標中，其中兩項與消費者有直接關系：一是通過宣傳使公眾了解金融體系及與金融產品相聯系的風險和收益；二是為消費者提供必要且充分的保護。在金融服務局的統一監管框架下，金融消費者保護職能的組織機構包括吸收存款機構處、投資公司處、保險公司處、金融集團處以及市場和交易處，這些機構分別針對不同類別的企業和消費者進行監管，其中大型金融集團組織下銀行、保險和證券等涉及到的消費者保護，歸屬金融集團處監管。英國金融監管最具特色的一點就是重視對金融消費者的教育，金融服務局的消費者教育服務工作包括直接向消費者提供金融信息、設立消費者咨詢熱線服務和個人理財教育等。金融消費者保護教育的推廣實施，能夠有效減少消費者的損失、促進金融消費者對自身權益與責任的了解。

（二）專門監管主體

專門監管主體是指為加強金融消費者保護而單獨成立負責金融消費者保護監管的機構，金融消費者保護監管機構和審慎監管機構分立。需要注意的是，專門的監管主體是為了加強金融消費者保護而單獨成立的負責金融消費者保護監管的機構，但是通常并不絕對排除其他金融監管機構消費者保護的職能。澳大利亞以及金融消費者保護改革后的美國、英國是其代表。

金融消費者保護機構獨立的理論依據來源于“雙峰監管”理論。1995年，英國經濟學家泰勒（Michael Taylor）發表的《雙峰：新世紀的監管框架》提出了著名的“雙峰監管”理論：金融監管存在兩個并行的目標，一是審慎監管，旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，防止發生系統性危機或金融市場崩潰；二是保護消費者權利，通過對金融機構經營行為的監管，防止和減少消費者受到欺詐和其他不公平待遇。一國應根據監管目標的不同設立兩個監管機構：單一的審慎監管機構（金融穩定委員會）和單一業務金融監管機構（消費者保護委員會），行使專業的監管職能。單一審慎監管機構運用審慎方法確保金融系統的健全、金融機構資本充足及風險控制；單一業務金融監管機構重在運用規則體系規范金融服務和保護消費者權益，防止和減少消費者受到欺詐和其他不公平待遇。

金融危機前，該理論在澳大利亞得到了實踐。1998年，澳大利亞分別組建了審慎監管局和證券與投資委員會，審慎監管局依據《審慎監管局法》負責金融審慎監管和風險監管，以維護金融體系的安全與穩定；證券與投資委員會依據《證券與投資委員會法》負責維護市場秩序和保護金融消費者權益。金融危機后，美英等國改革金融監管體制，設立獨立的金融消費者保護監管機構，實現金融消費者保護與審慎監管的分離，繼續在實踐中演繹“雙峰”理論。

在深刻總結次貸危機的經驗教訓后，美國于2010年7月21日通過了《多德—弗蘭克華爾街改革和個人消費者保護法案》（以下簡稱《法案》）。其核心內容之一就是設立金融消費者保護局，加強金融消費者保護。根據《法案》的要求，美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監理署、儲貸機構監理署、聯邦信用社管理局、住房和城市發展部和聯邦貿易委員會7個聯邦金融監管機構將把金融消費者保護職能正式轉移給金融消費者保護局。為了保護金融消費者權益，立法賦予了金融消費者保護局廣泛的權力，負責執行絕大部分聯邦金融消費者法律。雖然金融消費者保護局設置在美聯儲架構下面，但該機構具有很大的獨立性，機構負責人由總統提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國會參議院銀行委員會和眾議院金融委員會報告一次。美聯儲主席不得干預其決策，其獨立性不受任何人的干預。該機構設立五個部門：（1）研究部；（2）社區事務部；（3）消費者投訴部；（4）公平貸款和機會平等部；（5）金融教育辦公室。雖然金融消費者保護局的設立集中了一些金融消費者保護職能，但并不是一個全能型的金融消費者保護機構。美國金融消費者保護局設定的監管范圍避開了證券交易監督委員會、商品期貨委員會、州保險監管機構、聯邦房屋金融機構和退休金補償計劃，但是它的設立提升了金融消費者保護的位階。

金融危機暴露出英國三方監管體制的缺陷。2011年6月，英國政府正式發布《金融監管新方法：改革藍圖》白皮書，對金融監管體制進行全面改革。“準雙峰”監管模式將取代既有的三方監管模式，新成立的金融政策委員會將專門負責宏觀審慎管理，金融服務局被分拆成審慎監管局和金融行為監管局，分別承擔微觀審慎監管和金融消費者保護監管職能。目前，英國在英格蘭銀行內設立了金融政策委員會作為宏觀審慎管理機構，負責審慎性監管和系統性風險監管，同時撤消了英國央行現存的金融穩定委員會。審慎監管局已經設置于英格蘭銀行的組織架構中，負責對存款機構、保險機構及其他重要的投資公司進行微觀監管。審慎監管局作為英格蘭銀行的子公司，將微觀審慎監管集中于央行，進一步強化了央行的監管職能。金融危機后，英國認識到將審慎監管和消費者保護與市場行為的監管放在一個機構內的實踐不可行。因此，英國單獨設立了金融行為局負責監管所有金融服務行為和金融消費者保護，其監管目標是保護金融消費者和確保金融市場健康，以保證人們對金融服務與金融市場的信心。獨立設置的金融行為局更有利于監督金融企業的一切商業行為須以消費者的利益為先。

從美國和英國金融監管改革的實踐來看，金融消費者保護監管與審慎監管相分離，金融消費者保護由合署監管主體發展到專門監管主體是一個趨勢。

二、金融消費者保護監管的國內實踐

金融消費者保護監管是英美等發達國家金融監管改革的重要內容之一，我國也非常重視金融消費者權益保護工作。我國的金融監管主體可以概括為“一行三會”。受分業監管的金融體制影響，我國金融消費者保護機構的設置也相應地采取了分業監管模式。目前，人民銀行、銀監會、證監會、保監會均設立了相應的金融消費者保護部門，并明確了各自的職責范圍。

（一）人民銀行：金融消費權益保護局

2012年3月，人民銀行獲批設立金融消費權益保護局，主要職責為：綜合研究我國金融消費者保護的重大問題，會同有關方面擬定金融消費者保護政策法規草案；會同有關方面擬定交叉性金融業務的標準規范；對交叉性金融工具風險進行監測，協調促進消費者保護相關工作；依法開展人民銀行職責范圍內的消費者保護具體工作。

（二）銀監會：銀行業消費者權益保護局

2012年3月，銀監會獲批設立銀行業消費者權益保護局，主要職責為：研究國內外金融領域消費者（投資者）保護情況，制定銀行業金融機構消費者權益保護總體戰略、政策法規，并對監管政策制定和執行中對消費者權益保護的充分性和有效性進行評估；協調推動建立并完善銀行業金融機構消費者服務、教育和保護機制，建立并完善投訴受理及相關處理的運行機制；統籌策劃、組織開展銀行業金融機構消費者宣傳教育工作；組織開展銀行業金融機構消費者權益保護實施情況的監督檢查，依法糾正和處罰不當行為。

（三）證監會：投資者保護局

2011年5月，證監會獲批設立投資者保護局，主要職責為：擬定證券期貨投資者保護政策法規；負責對證券期貨監管政策制定和執行中對投資者保護的充分性和有效性進行評估；對證券期貨市場投資者教育與服務工作進行統籌規劃、組織協調和檢查評估；協調推動建立完善投資者服務、教育和保護機制；研究投資者投訴受理制度，推動完善處理流程和運行機制，組織有關部門辦理投資者咨詢服務事宜；推動建立完善投資者受侵害權益依法救濟的制度；按規定監督投資者保護基金的管理和運用；組織和參與監管機構間投資者保護的國內國際交流與合作。

（四）保監會：保險消費者權益保護局

2011年4月，保監會獲批設立保險消費者權益保護局，主要職責為：擬定保險消費者權益保護的規章制度及相關政策；研究保護保險消費者權益工作機制，會同有關部門研究協調保護保險消費者權益重大問題；接受保險消費者投訴和咨詢，調查處理損害保險消費者權益事項；開展保險消費者教育及服務信息體系建設工作，發布消費者風險提示；指導開展行業誠信建設工作；督促保險機構加強對涉及保險消費者權益有關信息的披露等工作。

我國的金融消費者保護部門均產生于金融審慎監管機構之內，從與審慎監管機構的關系角度分析，審慎監管與金融消費者保護監管共存于一個監管主體內，因此，我國的金融消費者保護屬于合署監管主體。另一方面，我國金融業在分業經營、分業監管體制的框架下，由各個金融監管機構單獨成立金融消費者保護部門，分別對本行業的金融消費者實施保護，各自完成其所負責領域的金融消費者保護的任務，從這個角度看，這又是一種松散的分業監管模式。

三、完善我國金融消費者保護監管的建議

（一）合署監管、專門監管、分業監管之利弊分析

合署監管主體具有成本上的優勢。一方面，金融消費者保護監管和審慎監管置于統一監管主體之內，監管資源得以共享，監管成本得到降低；另一方面，在同一監管主體內，金融消費者保護監管部門和審慎監管部門之間的協調屬于內部協調，從而降低了協調成本。合署監管主體也面臨著下列問題：一是審慎監管目標和金融消費者保護目標存在明顯沖突，導致監管者常常顧此失彼。在金融危機前，英國金融服務管理局過于關注消費者投訴而不是重大影響的事件。美聯儲則走向了另一個極端，過于忽視消費者保護而受到批評。二是合署監管主體通常將審慎監管作為首要目標，金融消費者保護監管處于附屬地位，致使金融消費者權利得不到應有的關注。三是合署監管主體中，監管資源的分配不利于金融消費者保護監管部門形成專業化優勢。在以審慎監管為主導的合署監管主體中，金融消費者保護僅是一項次要的工作，監管資源主要集中在審慎監管部門，金融消費者保護監管部門的專業化將不可避免地受到抑制。

專門金融消費者保護監管主體的優勢在于：一是擁有獨立性。專門金融消費者保護監管主體擁有人事、財務、履職方面的獨立性，是實現有效監管的重要前提。二是提升金融消費者保護的地位，扭轉金融監管機構的監管偏向。專門金融消費者保護主體的出現使得金融消費者保護與金融穩定相提并論，意味著金融消費者保護地位的提高。三是專門監管主體的監管目標單一、明確，監管力量專業化，有利于提高金融消費者保護水平。但是，當金融消費者保護監管與審慎監管發生沖突時，專門監管主體將面臨與審慎監管機構進行外部協調的問題。

我國在現有的“一行三會”分業監管框架下，分別設置金融消費者保護部門，可以充分利用現有審慎監管機構的監管資源和監管權威，比較溫和地滲透金融消費者保護政策，容易讓金融機構理解、接受和執行。但是，在分業監管模式下，金融消費者保護職能不僅缺乏相對于審慎監管的獨立，還散落于多家監管機構，解決審慎監管目標與金融消費者保護目標之間的沖突，協調處理跨市場、跨行業金融產品與服務引發的金融消費者保護問題，需要各監管機構的協調合作。如果協調機制不暢，必將會影響金融消費者權益保護制度的實際效果。

（二）建議

1. 制定金融消費者保護法律法規。雖然我國“一行三會”成立了金融消費者保護部門，但目前還處在缺乏法律授權、無法可依的狀態。應盡快制定《金融消費者權益保護法》或者《金融消費者權益保護條例》，明確金融消費者的概念、金融消費者的權利類型、金融機構與金融消費者的權利和義務、金融消費者權益保護范圍、救濟機制、金融消費者保護機構及其職責、權限及監管措施等，為金融消費者保護提供有力的法律保障。

2. 劃分金融消費者保護監管邊界。金融消費者保護監管是橫向監管，覆蓋范圍非常廣泛。在各監管當局都已經成立消費者保護部門的背景下，迫切需要建立一個統一清晰的金融消費者保護監管框架，合理劃分“一行三會”金融消費者保護的監管邊界。在人民銀行負責其職責范圍內的人民幣管理、征信管理、支付結算、銀行卡等涉及的金融消費者保護，“三會”分別負責本行業內金融消費者保護的大框架下，應賦予人民銀行對跨行業、跨市場的交叉性金融業務引發的金融消費者保護問題的協調權。

3. 把金融消費者保護列入監管目標。金融消費者保護不僅是維護消費者個人權益的需要，也是防范金融風險、維護金融穩定的需要。金融監管的目標既包括維護金融機構安全穩健的目標，也包括維護金融消費者合法權益的目標。應借鑒國際先進經驗，創新金融監管理念，將金融消費者保護與審慎監管一道列入監管目標，努力做到金融消費者保護監管與審慎監管并重，逐步確立起金融消費者保護監管與宏觀審慎管理以及微觀審慎監管相結合的監管體制。

4. 構建金融消費者保護監管協調機制。監管協調機制是實現監管資源有效配置和提高監管效率的基礎。在金融消費者保護分屬不同機構監管的情況下，應在進一步明確劃分人民銀行、銀監會、證監會、保監會四個監管主體職權職責的基礎上，建立“一行三會”間的金融消費者保護聯席會議、金融消費者保護信息交流、對金融機構跨市場和跨行業業務監管與監測、金融消費者投訴處理、金融消費者教育等協調與合作機制，避免重復監管和監管真空，形成保護金融消費者的合力。

5. 實現金融消費者保護監管機構專業化。《世界銀行金融消費者保護的39條通用良好經驗》第3條指出：審慎監管機構和金融消費者保護機構可以作為兩個獨立的機構，也可以置于同一個機構內。但是，無論機構如何設置，在審慎監管部門和金融消費者保護部門之間的資源分配必須能夠保證有效地執行金融消費者保護規則。所以，在金融消費者保護分業監管的格局下，強化金融消費者保護部門的資源配置，實現金融消費者保護監管部門的專業化，形成在履行金融消費者保護職能方面的專業優勢，就顯得尤為迫切和重要。

參考文獻：

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（責任編輯 孫 軍；校對 XQ，XS）