十個一號文件與農村基本經營制度穩定

自2004年起，黨中央審時度勢，連續十個一號文件鎖定三農。在這些文件中，中央在強調發揮當前農村基本經營制度優越性的同時，要求通過農村綜合改革、土地承包經營權流轉、農村土地制度完善、社會化服務組織和新型農業生產經營主體培育等方式，積極解決家庭承包經營存在的生產規模小、農業綜合生產力低等缺陷，推動我國的農業現代化快速發展。具體來看，十個一個文件對農村基本經營制度的關注主要分為以下四個方面：

一、 穩定農村基本經營制度，保障農業農村發展

我國當前的農村基本經營制度始于20世紀80年代初期的“包產到戶”，脫胎于農民的社會實踐。1999年《憲法》的第八條第一款明確規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。以家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體制作為我國的農村基本經營制度，“是在黨的領導下中國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”，30多年來一直是黨的農村政策基石。但是，工業化、城鎮化的快速推進，農村經濟社會的快速發展，讓我國農村基本經營制度的一些缺陷開始顯露出來，農戶分散經營、土地細碎化等導致農民增收、農業增效的難度加大（孔祥智，2010）。如何在穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的前提下，加快農業農村發展，新時期以來受到中央的持續關注。

在2004年和2005年一號文件中，雖然中央沒有直接做出關于完善農村基本經營制度的部署，但完善農村扶持政策、加快農村改革，促進農民增收、提高農業綜合生產能力、保證農民土地承包權益，都是穩定和完善基本經營制度的重要措施。為了給新農村建設提供長期穩定的制度保障，2006年一號文件明確提出，必須堅持農村基本經營制度，尊重農民的主體地位，不斷創新農村體制機制，并且要穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。針對農村土地流轉和征地中出現的一些問題，2007年一號文件再次提出堅持農村基本經營制度。不過，與2006年一樣，這次的一號文件提及農村基本經營制度，更多是為了深化和統籌推進農村改革，基本經營制度本身尚不是政策關注的焦點。2008年，一號文件把“穩定完善農村基本經營制度和深化農村改革”作為七主題之一，強調以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是農村改革最重要的制度性成果，是憲法規定的農村基本經營制度，必須毫不動搖地長期堅持，并在實踐中加以完善。2008年黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》再一次強調了要穩定和完善農村基本經營制度，指出，“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。2009年的一號文件再次把穩定完善農村基本經營制度單獨作為一個重要主題，從多方面就如何穩定和完善進行了部署。2010年一號文件將穩定和完善農村基本經營制度作為“協調推進城鄉改革，增強農業農村發展活力”的一個重要舉措，進行了詳細安排。雖然2011年一號文件關注的是農田水利，沒有涉及農村基本經營制度，但毫無疑問，強化農田水利基礎設施建設，是中央從國家層面應對當前基本經營制度導致“統的不夠”做出的安排。2012年，中央就農村土地政策做出了具體部署，以通過土地制度改革穩定農村基本經營制度。2013年一號文件進一步提高了農村基本經營制度的地位，指出“充分發揮農村基本經營制度的優越性，是實現保供增收惠民生、改革創新添活力的有效途徑”。

二、 推動農村土地制度完善，維護農民土地承包權益

土地是農業最基本的生產要素，又是農民最基本的生活保障。農村土地制度，作為農村基本經營制度的核心，事關農業生產發展、農村社會穩定和農民群眾利益，一直受到中央的高度關注（鄭立新，2008）。1982年《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。這部憲法首次以法律的形式，明確了農村土地的集體所有。黨的十六屆三中全會指出，“土地家庭承包經營是農村基本經營制度的核心”。完善雙層經營體制和農村土地制度，關鍵是要穩定完善土地承包關系。新時期以來，中央進一步穩定農村土地承包關系，并從多個方面完善了農村土地制度，充分維護農民的土地承包經營權益。

2004年，針對農村土地征用導致農民上訪事件多發，中央一號文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一號文件從嚴格保護耕地和認真落實農村土地承包政策兩個方面做了重點安排。為了提高糧食產量，2006年中央一號文件提出堅決落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田、保護農民的土地承包經營權。因應農村征地和土地流轉中出現的新情況，2007年一號文件繼2004年之后，再次提出在穩定土地承包關系的基礎上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一號文件對土地問題著墨最多，對農村土地涉及的多個方面都進行了詳細部署。2008年一號文件對土地制度的關注主要包括以下幾點：穩定農村土地承包關系，認真開展延包后續完善工作，確保農村土地承包經營權證到戶；加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度，繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點；嚴格執行土地承包期內不得調整、收回農戶承包地的法律規定；推進征地制度改革試點，建立征地糾紛調處裁決機制，切實保障農民土地權益等。2009年一號文件結合2008年黨的十七屆三中全會關于“現有土地承包關系要保持長久不變”的要求，從三個方面強調了農村土地制度：一是穩定農村土地承包關系。抓緊修訂、完善相關法律法規和政策，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，保持現有土地承包關系穩定并長久不變；二是實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。這是中央針對農村“空心村”問題和城鄉建設用地總規模擴大過快做出的重大舉措；三是全面推進集體林權制度改革。用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的集體林權制度改革任務，推動林地、林木流轉制度建設，完善林木采伐管理制度。2010年，一號文件對農村土地承包和農村集體土地所有權做出了具體安排，要求全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，同時要求有序推進農村土地管理制度改革，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。為了讓法律跟上實踐的要求，中央首次在一號文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次強調保持土地承包關系穩定并長久不變之外，中央一號文件還提出引導土地經營權流轉，加快推進農村地籍調查，在年內完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善農村集體土地征收有關條款，健全嚴格規范的農村土地管理制度。2013年，中央對農村土地問題有了新的重要安排，提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證，并再一次提出加快修訂《土地管理法》，要求抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度，探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地（林地、草原）準入和監管制度，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。

三、 加速農村土地流轉，擴大農地生產經營規模

隨著農業現代化的快速發展，我國農地過度細碎化和農戶分散經營引發的問題開始顯現，推進農地規模經營日益受到中央的重視。早在1987年，中央5號文件就明確提出，有條件的地方可以穩妥地推進土地適度規模經營。1990年，鄧小平指出“兩個飛躍”，要“適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營”。近幾年來，農業科技的發展和農村勞動力的轉移，讓適度規模經營的需求愈發迫切。新世紀以來，多個中央一號文件都對加快土地流轉、促進規模經營做出了具體安排。

在十個中央一號文件中，2005年的一號文件提出，不得隨意收回農戶承包地強迫農戶流轉承包地，要“尊重和保障外出務工農民的土地承包權和經營自主權”，“承包經營權流轉和發展適度規模經營，必須在農戶自愿、有償的前提下依法進行，防止片面追求土地集中”。2006年，一號文件對土地流轉和規模經營表現出更加開放的態度，指出“要健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營”。隨著各地土地流轉的迅速興起，2007年一號文件強調規范土地承包經營權流轉。針對強迫農民流轉、“反租倒包”和通過流轉改變土地農業用途等問題，2008年中央一號文件要求盡快完善土地流轉合同、登記、備案等制度，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以進一步培育發展適度規模經營的市場環境。2008年召開的十七屆三中全會進一步明確，“允許農民……流轉土地承包經營權”。此后我國的土地流轉全面加速，一些不當做法和新問題也頻頻出現。針對這一情況，2009年一號文件提出了土地流轉的“三個不得”，即“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。此后，中央對土地流轉的態度更加積極。為了推進土地流轉和發展適度規模經營，2010年一號文件要求加強土地承包經營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發展多種形式的適度規模經營。2012年一號文件進一步提出要加強土地承包經營權流轉管理和服務，并按照依法自愿有償原則，引導土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營。為了應對近期出現的新情況，2013年中央一號文件對土地流轉和規模經營做出了更為全面的部署：一是要求引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營；二是鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題，發展規模經營；三是強調土地流轉的“四個不”，即不搞強迫命令、不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力；四是規范土地流轉程序，逐步健全縣鄉村三級服務網絡，強化流轉服務。

四、 培育新型經營主體，加快農業現代化進程

發展現代農業需要新型農業生產經營主體。在堅持和完善農村基本經營制度的基礎上，加快培育新型農業經營主體，是我國實現從傳統農業向現代農業轉型跨越的必然要求。尤其是近幾年，農村勞動力大規模轉移，農業勞動力數量不斷減少、素質結構性下降，許多地方留鄉務農的以婦女和中老年為主，小學及以下文化程度比重超過50%，占農民工總量60%以上的新生代農民工不愿意回鄉務農（韓長賦，2012），“誰來種地”成為一個重大而緊迫的課題。針對這些情況，近幾年來，中央開始著力培育新型經營主體。

2005年中央一號文件首次提出支持農民專業合作組織發展，對專業合作組織及其所辦加工、流通實體適當稅費減免。2006年，一號文件開始從法律和制度著手，提出要加快立法進程，加大扶持力度，積極引導和支持農民發展各類專業合作經濟組織，并要建立有利于農民合作經濟組織發展的信貸、財稅和登記等制度。但這一時期，中央的主要思路是讓農民合作組織為農業生產提供服務，提高農戶的產業化程度，讓農民從產業化經營中得到更多的實惠。2007年，中央一號文件明確要求培育現代農業經營主體，積極發展種養專業大戶、農民專業合作組織、龍頭企業和集體經濟組織等各類適應現代農業要求的經營主體。我國培育新型經營主體的步伐加快。為了加快推進農業機械化、加強農業標準化，2008年一號文件提出扶持發展農機大戶、農機合作社和農機專業服務公司，而且要通過農業標準化示范項目，引導新型經營主體率先實行標準化生產。針對2007年《農民專業合作法》實施以來合作社蓬勃發展的情況，2009年一號文件著重強調要扶持農民專業合作社發展，從人員、財政、金融、登記等方面做出了具體安排，并要求開展示范社建設行動，在金融支持和國家項目上要考慮向合作社傾斜。同時，文件還要求加大對農機大戶、種糧大戶和農機服務組織的扶持力度，加快推進農業機械化。2010年中央一號文件提出，為了提高農業生產經營組織化程度，要推動家庭傳統手工經營向采用先進科技和生產手段的方向轉變，推動統一經營向發展農戶聯合與合作；要大力發展農民專業合作社，在政府補助、貸款擔保和自辦農產品加工企業方面給予照顧。文件還提出，新增農業補貼適當向種糧大戶、農民專業合作社傾斜。為了進一步推動種糧大戶、農民專業合作社等新型經營主體的發展，2012年一號文件再次強調新增農業補貼向它們傾斜，并提出要加大信貸投放力度。與以前不同，2013年一號文件首次在序言中特別指出，要在充分發揮農村基本經營制度優越性的基礎上，著力構建新型農業經營體系。新型農業經營體系必然要有新型經營主體。為了創新農業生產經營體制，提高農民組織化程度，文件要求尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業生產經營組織。十七屆三中全會提出的家庭農場，在2013年一號文件中多次出現，中央開始將家庭農場作為與專業大戶、農民合作社并列的一種新型經營主體來扶持，成為人們關注的焦點。此外，中央還首次在一號文件中提出要支持聯戶經營，并指出要像對待專業大戶、家庭農場一樣，創造良好的政策和法律環境，采取獎勵補助等多種辦法，對其加以扶持。

十年來中央的一些扶持政策和措施，有力地推動了農業新型生產經營主體的培育和建設。我國農業發展邁進了從傳統農業向現代農業轉型跨越的新階段，農業生產經營方式開始了由傳統小農生產向社會化大生產加快轉變的新階段。至2013年，我國從傳統農戶經營向新型農業生產經營主體的三種發展態勢逐漸明朗：一是傳統農戶成立農民合作社，為成員提供產前、產中、產后服務；二是傳統農戶中的少部分種糧能手或經營能人發展為專業大戶、家庭農場，獲得專業化生產經營的優勢；三是既無法發展成為家庭農場，暫時也不愿加入合作社的傳統農戶，可以走聯戶經營的路子。

總之，中央通過十個一號文件，完善了農村土地制度，創新了農村經營體制機制，培育了新型經營主體，促進了農村土地流轉和農地適度規模經營，進一步穩定和完善了我國農村的基本經營制度。自2004年以來我國糧食產量實現“九連增”、農民增收實現“九連快”，以及數以百萬計的專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等新興經營主體的迅速涌現，都表明了現有的農村土地制度具有強大的生命力。因此，在農村土地集體所有制下，保持土地承包關系穩定并長久不變，通過穩定和完善農村基本經營制度，依然可以改善農業生產效率，實現農地適度規模經營，并且能夠在推進城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的同時，保障社會穩定。相信，隨著這些一號文件作用的進一步發揮，我國的農村基本經營制度將得到持續完善，系統的強農惠農富農的政策體系得到進一步構建，明晰的統籌城鄉發展制度框架將最終得以形成。毫無疑問，這一些列中央一號文件將對我國的“三農”事業產生長遠而深刻的影響。

參考文獻：

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基金項目：國家自然科學基金面上項目“成員異質性、合作社理論創新與農民專業合作社發展政策體系構建”（項目號：71273267）。

作者簡介：孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院黨委書記、副院長、教授、博士生導師；劉同山，中國人民大學農業與農村發展學院博士生。

收稿日期：2013-07-08。