我國農(nóng)村社會(huì)保障法律問題思考

【摘要】社會(huì)保障問題是當(dāng)今中國的一個(gè)重大民生問題，一直以來，我國的社會(huì)保障體系是不夠健全的，農(nóng)村社會(huì)保障更是整個(gè)社保體系中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)，作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村人口超過8 億，農(nóng)村社會(huì)保障問題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)高度關(guān)注的問題。本文分析了我國農(nóng)村社保的現(xiàn)狀，農(nóng)村社保法律體系構(gòu)建的必要性，并提出了構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障法律體系的一些想法。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障 農(nóng)村社會(huì)保障 法律制度

【中圖分類號(hào)】G64 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2013）01-0019-02

農(nóng)民是我國的最大社會(huì)階層和利益群體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的問題是關(guān)系到改革開放、和諧社會(huì)、小康社會(huì)的建設(shè)。研究解決農(nóng)民的社會(huì)保障更關(guān)系到社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問題。要?jiǎng)?chuàng)建良好安全的社會(huì)秩序，減少社會(huì)矛盾和沖突，必須建立健全社會(huì)保障法律制度，應(yīng)加快制定法律法規(guī)，為農(nóng)民的社會(huì)保障提供法律依據(jù)。

一、中國農(nóng)村社會(huì)保障的歷史和現(xiàn)狀

從20世紀(jì)50年代末，國家為了保證城市的社會(huì)穩(wěn)定，阻止農(nóng)民大量流入城市，制定了嚴(yán)格的戶籍管理制度，形成了城鄉(xiāng)二元化的格局。這成為當(dāng)前城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障差異的人為歷史性因素。國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職工享受的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，農(nóng)民都沒有。不過在那時(shí)，中國農(nóng)村居民在依靠家庭保障之外，還可以通過以社和隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)組織獲得一定的集體保障，如“五保”和合作醫(yī)療等。但1978年實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村社會(huì)保障消失，農(nóng)民又退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的家庭保障和自我保障。我國農(nóng)民的保障主要靠土地和子女，家庭成員的物質(zhì)基礎(chǔ)決定著一個(gè)家庭的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。但由于計(jì)劃生育國策的實(shí)施，家庭的規(guī)模在越變?cè)叫。优Ｕ系墓δ荛_始變得越來越艱難和脆弱。農(nóng)村老人養(yǎng)老主要還是要依靠家庭，但是近年來，隨著農(nóng)村大量年輕人外出打工，農(nóng)村家庭規(guī)模也呈縮小趨勢(shì)， 家庭養(yǎng)老這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。農(nóng)村老人既無經(jīng)濟(jì)積累， 又少知識(shí)儲(chǔ)備，年輕人生活壓力已經(jīng)沉重，老年人的養(yǎng)老保障便無從談起。醫(yī)療保障方面，醫(yī)療資源分布不均衡，新農(nóng)合報(bào)銷水平較低，即使新農(nóng)合報(bào)銷比例及報(bào)銷程序已經(jīng)做了很大的改善， 但對(duì)大多數(shù)農(nóng)村人而言，目前還是“小病挨，大病扛”。農(nóng)村根深蒂固的“養(yǎng)兒防老”觀念，不僅是因?yàn)檗r(nóng)民文化水平低，生育觀念落后，更主要的是一種無可選擇的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民年老后如果沒有社會(huì)保障，經(jīng)濟(jì)上只能依靠?jī)号＿@也是計(jì)劃生育在農(nóng)村難以落實(shí)的一個(gè)重要原因。長(zhǎng)期以來所依靠的家庭保障、土地保障模式，已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化。

傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)只限于特定人群，如“五保戶”和“三無”對(duì)象，救助對(duì)象非常有限，救濟(jì)水平也相當(dāng)?shù)停荒軓母旧辖鉀Q農(nóng)民的生活難的問題。而當(dāng)前我國農(nóng)村實(shí)施的救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利都無法滿足農(nóng)民的需要。盡管改革以后，農(nóng)民的收入有了明顯的提高，但是在保障上，實(shí)際上是出現(xiàn)了后退。傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障由于諸多因素的影響正在不斷弱化，農(nóng)民有非常強(qiáng)烈的社會(huì)保障訴求。目前我國農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展不平衡。社會(huì)保障層次低，覆蓋面窄。社會(huì)化程度低，保障功能差。政府財(cái)政支出用于農(nóng)村社會(huì)保障的微乎其微。我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建一直滯后于社會(huì)的快速發(fā)展，由此導(dǎo)致的各種社會(huì)問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。目前的社會(huì)保障制度不能適應(yīng)中國社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

二、建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的必要性

生存權(quán)是基本人權(quán)，社會(huì)保障權(quán)是人權(quán)思想發(fā)展的結(jié)果。而生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須以社會(huì)保障法律制度來保障。生存權(quán)是人活著的權(quán)利，而且是能夠體面地、有尊嚴(yán)地活著的權(quán)利。現(xiàn)代社會(huì)保障制度責(zé)任主體是國家和社會(huì)，作為一種全民福利，作為生存權(quán)利保護(hù)法的本質(zhì)，已經(jīng)被各國立法所肯定。

社會(huì)保障是包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等涵蓋生老病死等全方位的保障體系，是對(duì)社會(huì)弱者的生存需要和生存安全的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。我國憲法規(guī)定，公民有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。社會(huì)保障制度能夠?yàn)楝F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供更好的保證和支持。建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，有利于我國農(nóng)村社會(huì)文明進(jìn)步，有利于計(jì)劃生育政策的推行，有利于引導(dǎo)農(nóng)村合理消費(fèi)。城市實(shí)行較為完善的社會(huì)保障制度，而農(nóng)村社會(huì)保障制度基本為空白。在上世紀(jì)八十年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使農(nóng)民在短時(shí)間收入有了較快的提高。但進(jìn)入到九十年代后，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的持續(xù)下降，農(nóng)民收入持續(xù)下降。農(nóng)民淪為弱勢(shì)群體。貧困的農(nóng)民，其生存權(quán)益必須得到一定的滿足，受到保障。因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障法律制度是中國建立法治國家和實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一的必然要求。

三、我國農(nóng)村社會(huì)保障制度化建設(shè)進(jìn)程

主要涉及以下三個(gè)保障領(lǐng)域：

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1986年民政部和有關(guān)部委召開全國農(nóng)村基層社會(huì)保障工作座談會(huì)，正式提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，開始了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的探索。1991年國務(wù)院決定由民政部選擇一批有條件的地區(qū)，作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。民政部經(jīng)過調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，隨后組織了較大規(guī)模的試點(diǎn)，取得了一定的成效。但這只是一個(gè)引導(dǎo)性的文件，不具法律規(guī)范意義。1993年國務(wù)院批準(zhǔn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，各種規(guī)章制度與操作方案陸續(xù)出臺(tái)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在全國推廣，農(nóng)村社會(huì)保障開始了制度化階段。1995年召開的全國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作會(huì)議，明確了在有條件的地區(qū)積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2012 年7 月1 日起，全國范圍的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋工作正式啟動(dòng)。

2.農(nóng)村合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療制度，早在50年代就出現(xiàn)了，在70年代得到了迅速發(fā)展，并普及開來。1980年全國約有90%的行政村實(shí)行了合作醫(yī)療。80年代以來，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的形式發(fā)生變化，實(shí)行合作醫(yī)療的行政村寥寥無幾。近幾年有所恢復(fù)和發(fā)展。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2002年10月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》發(fā)布后，一些省市開始了建立新型合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作。取得了一定成效，到2010年逐步實(shí)現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。2011年2月17日中國政府網(wǎng)發(fā)布了《醫(yī)藥衛(wèi)生體制五項(xiàng)重點(diǎn)改革2011年度主要工作安排》。這份文件明確，2011年政府對(duì)新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均由上一年每人每年120元提高到200元；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用支付比例力爭(zhēng)達(dá)到70%左右。2012年起，各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年200元提高到每人每年240元。

3.農(nóng)村最低生活保障制度。1995年以前，在我國農(nóng)村只有對(duì)五保戶和貧困戶的提供救濟(jì)。此后，民政部開始在部分地區(qū)開展農(nóng)村社會(huì)最低保障制度的試點(diǎn)工作，改革已往的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)事業(yè)。2007年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，部署了解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，確保農(nóng)村最低生活保障制度順利實(shí)施和不斷完善。這項(xiàng)工作是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。

四、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的具體措施

國家統(tǒng)計(jì)局“中國全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告（2011）”顯示，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文化教育和資源環(huán)境等諸方面看，人民生活總體上進(jìn)入了小康水平。這是中國改革開放34 年來民生建設(shè)的重大成就。要讓農(nóng)民享受到改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷與發(fā)展，中國農(nóng)民的生活發(fā)生了廣泛而深刻的變化。當(dāng)前，中國對(duì)民生的關(guān)注重點(diǎn)已經(jīng)從吃飯問題轉(zhuǎn)移到教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)上來。我國社會(huì)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，覆蓋面從窄到寬，保障水平從低到高，城鄉(xiāng)從分到合的發(fā)展過程。但由于歷史以及體制方面的原因，中國在建立自己的社會(huì)保障制度時(shí)，卻面臨城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)分割的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民由于身份的制約， 沒有真正得到國家應(yīng)當(dāng)給予他們的社會(huì)公共保障。

我國的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍處于探索階段，許多制度尚未形成，在工作過程中執(zhí)行的是政策性文件，應(yīng)盡早出臺(tái)統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，要解決三農(nóng)問題，就是要以人為本，解決農(nóng)民老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)的后顧之憂，解決他們的生存、發(fā)展、養(yǎng)老所面臨的基本問題。三農(nóng)問題的關(guān)鍵在于農(nóng)民社會(huì)保障問題。解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、農(nóng)村醫(yī)療保障改革、農(nóng)村最低生活保障改革等問題，農(nóng)民的保障將最終由家庭保障而走向社會(huì)保障。要想盡早實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最終還是要靠法律來保障。從我國國情出發(fā)，在家庭保障的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革目標(biāo)就是讓盡可能多的農(nóng)民參加到農(nóng)村社會(huì)保障體系中來，逐步由“個(gè)人繳費(fèi)為主， 集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”向“國家、集體、個(gè)人”三方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變，全國人大根據(jù)地方性法規(guī)和單項(xiàng)法律法規(guī)實(shí)施的情況，在條件成熟時(shí)，制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，并建立與之銜接的法律制度。如完善《土地管理法》，完善戶籍制度等配套工作。

改革的進(jìn)程中要注重保持農(nóng)村社會(huì)保障政策的連續(xù)性，中國農(nóng)村社會(huì)保障改革最大的瓶頸是資金來源的問題，需要借助立法的剛性力量，要以法律保障農(nóng)民的權(quán)利，并以法律規(guī)定國家、社會(huì)、集體、農(nóng)民個(gè)人的資金責(zé)任，讓農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利有法可依，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。