新制度·新變化·新思考

【摘 要】2012年12月19日財政部印發了新的《高等學校財務制度》，并于2013年1月1日起正式實施。本文首先分析了高校財務制度改革的原因，然后，通過與舊高校財務制度的對比，分析了新高校財務制度的變化，最后，指出新高校財務制度存在的不足并提出相關完善建議。

【關鍵詞】高校；財務制度；改革

2012年4月1日，財政部頒發了《事業單位財務規則》。為了使高校財務管理與之相適應，財政部會同教育部對《高等學校財務制度》進行了修訂，并于2012年12月19日以財教〔2012〕488號印發了新的《高等學校財務制度》（以下簡稱新高校財務制度），自2013年1月1日起正式實施。相比現行高校財務制度（1997年實施的《高等學校財務制度》，以下簡稱舊高校財務制度），新高校財務制度進行了較多的改革與創新，這些改革與創新勢必會對高校財務工作者開展財務工作產生重要影響。

一、高校財務制度改革的原因

毋庸置疑，舊高校財務制度自1997年1月1日實施以來，對規范高校財務行為，提高高校財務管理水平，促進高校健康發展，的確發揮了重要作用。但隨著高校內外部發展環境的變化，高校財務制度也必須隨之做出相應的改革與創新。首先，高校財務制度改革是完善公共財政體制的需要。從2000年開始，以部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類、國有資產管理等為主要內容的財政改革不斷推進。這對高校預算編制、執行及財務管理提出了新的要求。由此，高校財務制度必須做出相應的調整。其次，高校財務制度改革是國家中長期教育改革與發展的需要。為適應國家中長期教育改革與發展規劃的要求，財政部門近年來大力推進科學化、精細化管理，強化基礎管理和基層建設工作，在細化預算編制、加強預算執行、統籌使用結轉結余資金、推進績效考評、加強財務監督等方面，對高校財務管理提出了新的具體要求。高校財務制度需要做出相應的改革。第三，高校財務制度改革是高等教育體制改革深化的需要。隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校財務環境也隨之發生了重大變化，主要表現為：高校后勤實現社會化；校辦企業改制與高校脫鉤；獨立學院與母體獨立；擴招引起籌資活動凸現，并大建新校區；高校合并造成多校區格局；非義務教育收費成為高?；I資的重要渠道（喬春華，2011）。在此背景下，高校面臨著日益復雜的財務管理工作，經濟活動也會更加復雜。管好、用好教育經費，確保經費使用規范、安全、有效，是當前和今后一個時期高校財務工作的重點，因此迫切需要對高校財務制度進行修訂完善。第四，高校財務制度改革是加強高校財務控制與監督、防范財務風險的需要。近幾年來，隨著高校招生和基建規模不斷擴大，經費來源多元化，加之其自主決策權擴大、更廣泛地參與市場經濟等因素，高校的經費大幅增加，但是舊高校財務制度下的財務管理和監督機制相對落后，已跟不上高校經費增長的步伐。此外，伴隨我國高等教育規模擴張，高校債務危機已日益凸現。過度的負債，巨額的財務成本，已經使高校脆弱的資金鏈條瀕臨斷裂。在此背景下，高校財務制度必須進行改革，及時制定或修訂校內各種財務規章制度，對學校經濟活動的合法性、合理性進行控制與監督。同時，強化風險意識，建立完善防范財務風險的機制。

二、高校財務制度的新變化

新高校財務制度共14章76條，與13章54條的舊高校財務制度相比，重點在制度的適用范圍、總會計師的職權職責、預算管理、收支管理、結轉結余管理、資產管理、風險管理、成本費用管理和監督體系等方面進行了改革與創新。

（一）高校財務制度適用范圍的新變化

舊高校財務制度規定，制度適用于各級人民政府舉辦的全日制普通高等學校、成人高等學校。普通中等專業學校、技工學校、成人中等專業學校依照執行。而新高校財務制度規定，制度適用于各級人民政府舉辦的全日制普通高等學校、成人高等學校。也就是說，新制度調整了適用范圍，即普通中等專業學校、技工學校、成人中等專業學校不再作為適用主體。

（二）高校財務制度總會計師崗位設置及職權職責的新變化

舊高校財務制度規定，符合條件的高等學校，應設置總會計師，協助校（院）長全面領導學校的財務工作。規模較小的高等學校，由主管財務工作的校（院）長代行總會計師職權。而新高校財務制度規定，高等學校應當設置總會計師崗位?？倳嫀煘閷W校副校級行政領導成員，協助校（院）長管理學校財務工作，承擔相應的領導和管理責任。也就是說，新制度要求高校設置總會計師崗位。

（三）高校財務制度預算管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度對預算編制的依據、原則、程序和預算調整等提出了更加具體的要求，重點增加了決算管理的有關規定。如新制度規定，國家對高等學校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法；定額和定項補助根據國家有關政策和財力可能，結合事業特點、事業發展目標和計劃、學校收支及資產狀況等確定；高等學校應當按照規定編制年度決算，由主管部門審核匯總后報財政部門審批；高等學校應當加強決算審核和分析，保證決算數據的真實、準確，規范決算管理工作等。

（四）高校財務制度收支管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度調整了收入和支出分類與口徑，并且，適應公共財政改革要求，增加了國庫集中支付、政府采購、支出績效和票據管理等內容。如新高校財務制度規定，財政補助收入為從同級財政部門取得的各類財政撥款；科研事業收入不包括按照部門預算隸屬關系從同級財政部門取得的財政撥款；高等學校對按照規定上繳國庫或財政專戶的資金，應當按照國庫集中收繳的有關規定及時足額上繳，不得隱瞞、滯留、截留、挪用和坐支；高等學校應當將各項支出全部納入學校預算，建立健全支出管理制度；高等學校從財政部門和主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金，應當?？顚Ｓ谩为毢怂?；高等學校應當嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度等有關規定；高等學校應當加強支出管理，不得虛列虛報；應當進行支出績效評價，提高資金使用的有效性；高等學校應當依法加強各類票據管理，確保票據來源合法、內容真實、使用正確，不得使用虛假票據等。

（五）高校財務制度結轉結余管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度完善了結轉與結余資金的管理。如新高校財務制度區分了結轉資金與結余資金，明確高等學校財政撥款結轉和結余資金的管理，應當按照同級財政部門的規定執行；高等學校應當加強事業基金的管理，遵循收支平衡的原則，統籌安排，合理使用，支出不得超出基金規模；對于專用基金，應當遵循先提后用、收支平衡、?？顚Ｓ玫脑瓌t，支出不得超出基金規模等。

（六）高校財務制度資產管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度強化了資產管理。如新高校財務制度調整了固定資產分類和價值標準，規定高等學校應當對固定資產采用年限平均法或工作量法計提折舊；增加了在建工程內容，規定在建工程達到交付使用狀態時，應當按照有關規定辦理工程竣工財務決算和資產交付使用；規定高等學校應當對無形資產在其使用期限內采用年限平均法進行攤銷；要求高校嚴格控制對外投資；不得使用財政撥款及其結余進行對外投資；出租、出借資產，應當按照國家有關規定經主管部門審核同意后報同級財政部門審批；投資收益及出租、出借收入，應納入學校預算，統一核算、統一管理；高等學校資產處置收入應當按照國家有關規定實行收支兩條線管理等。

（七）高校財務制度財務風險管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度要求建立健全財務風險控制機制。如新高校財務制度規定，高等學校應當建立健全財務風險控制機制，規范和加強借入款項管理，嚴格執行審批程序，不得違反規定舉借債務和提供擔保。具體審批辦法由主管部門會同同級財政部門制定。

（八）高校財務制度成本費用管理的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度增加了成本費用管理。如新高校財務制度規定，高等學校應當根據事業發展需要，實行內部成本費用管理；高等學校應當在支出管理基礎上，將效益與本會計年度相關的支出計入當期費用；將效益與兩個或者兩個以上會計年度相關的支出，按照有關規定，以固定資產折舊、無形資產攤銷等形式分期計入費用；高等學校應當根據實際需要，逐步細化成本核算，開展學校、院系和專業的教育總成本和生均成本等核算工作；實行內部成本費用管理的高等學校，應當建立成本費用與相關支出的核對機制，以及成本費用分析報告制度等。

（九）高校財務制度監督體系的新變化

與舊高校財務制度相比，新高校財務制度完善了財務監督體系。如新高校財務制度明確了高等學校財務監督的主要內容，要求高等學校對財務運行的全過程實施監督；建立健全內部控制制度、經濟責任制度、財務信息披露制度等監督制度；自覺依法接受主管部門和財政、審計部門的監督等。

三、新財務制度下高校財務工作的新思考

（一）新高校財務制度下產權關系依舊不明晰

高校財務管理制度其實是一種產權制度，它以財權為核心。從產權關系來說，國家作為投資者除了享有所有者權益即資產受益、重大決策和選擇管理者外，并不能對學校具體運作和經營進行干預，具體財務問題應該完全由高校自主安排。由此，形成了政府與高校法人代表之間的委托代理關系。與此同時，政府對高校的各級部門缺乏清晰的責權利界定。而高校內部形成利益主體多元化現象，在其權利與利益出現不一致的情況時，易于傾向采用符合自身利益最大化的做法，從而可能傷害所有者的權益。由此，高校的財務管理制度的改革實質上是產權關系的調整，它面臨的是如何優化調整的問題（李丹，2012）。在此方面的改革與創新，新高校財務制度還需加強。

（二）新高校財務制度下管理機制依舊不健全

新高校財務制度在管理機制方面給予了強化，但在預算管理、資產管理、風險管理、成本費用管理以及財務信息化管理等方面依舊不健全。如預算管理中缺乏中長期戰略預算，因此難以對高校資金運營統籌安排，以保證資金使用的計劃性，進而難以使相對有限的教育資金向教學、科研等方向合理傾斜；在資產管理中，對于高校普遍存在的只重視資金投入與設備購置，而輕視資產使用的監督與管理，而由此帶來資產年年增加和資產利用率低、效益差、浪費多的問題，新高校財務制度缺乏有效的監管規定；財務風險管理缺乏風險預警機制和風險識別、評估以及應對機制；成本費用管理只重視核算而輕視分析與考核，雖然在新高校財務制度提及了“實行內部成本費用管理的高等學校，應當建立成本費用與相關支出的核對機制，以及成本費用分析報告制度”，但如何進行成本費用分析并沒有說明，而且在財務分析指標中也沒有涉及成本費用指標；財務信息化管理方面，我國高校目前尚未建立起有效運行的財務信息反饋機制和財務評價體系，致使財務預測與決策的功能未得到有效發揮。2009年4月財政部發布了《2006—2020年國家信息化發展戰略》，要求全面推進信息化建設，但新高校財務制度對高校財務信息化的管理未提出明確的要求，而仍以會計核算為核心的財務運行效率相對較低。

（三）新高校財務制度下制度化的考評與激勵依舊不到位

現代管理學大師彼得·德魯克說：如果你不會評價，你就不會管理。長期以來，高校財務管理中之所以出現眾多的問題，其中一個重要的原因是缺乏完善的制度化的考評與激勵機制。而且，不能清晰準確地評價，必然也不能正確、合理地獎懲，進而滋生出工作缺乏積極主動性、創造性，降低工作的效率。而只有建立起以財務部門為核心的績效考評和激勵機制，才真正能使各項財務制度的實施體現出量化的辦學效益。如只有建立起科學、合理績效考核機制以及相應獎懲機制，預算管理才能真正克服過去的基層部門盲目預算、虛報預算、要錢預算等為預算而預算的粗放式的預算模式；成本費用管理才有降低成本費用的動力。制度經濟學理論通俗的觀點是：“人跟著利益走，利益跟著制度走”。不涉及部門利益尤其是個人利益的管理機制是虛弱無力的，最終也會流于形式。新高校財務制度雖然在總則中原則性地提出“高等學校財務管理應該實施績效評價”，但在如何評價與獎懲等方面顯得相對比較薄弱。

（四）新高校財務制度下財務分析制度體系依舊不完善

新高校財務制度對高校財務狀況缺乏綜合、全面的分析。新高校財務制度對高校財務分析注重預算管理、財務風險管理、支出結構以及財務發展能力等方面，而對高?；ā①Y產配置狀況、運作效率、對外投資、投資風險等方面缺乏有效分析。此外，作為承擔國家教育事業并為國家及地方經濟社會發展提供服務的高校，缺乏其社會的貢獻能力分析。

（五）新高校財務制度下總會計師的任職資格不明確

新高校財務制度規定了高?？倳嫀煹膷徫辉O置和職權職責，但并沒有明確總會計師的任職資格。隨著高校辦學主體的多元化，辦學經費來源的多元化以及辦學規模的不斷擴大，學校的經濟業務越來越復雜，對其內部控制要求越來越嚴密，的確需要懂專業、有能力的總會計師來完善并落實財務工作的各級經濟責任制，明晰責、權、利，強化風險管理。但是，如果沒有明確的總會計師任職資格及條件，此項規定難免會有流于形式的可能。

當然，任何改革都不可能一次解決所有問題，都應是循序漸進的。盡管新高校財務制度在某些方面還有待完善，但筆者相信，針對國家中長期教育改革與發展的需要以及高校財務管理環境的變化而改革的新高校財務制度，在進一步規范高校財務行為、加強高校財務管理與監督、提高資金使用效益、促進高校健康發展等方面還是會發揮重大的積極作用。

參 考 文 獻

[1]新高校財務制度明確對支出實行績效評價.《中國會計報》.2013-1-11

[2]李曜明.教育部財務司負責人解讀高等學校財務新制度.《中國教育報》.2013-2-4