我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題及對策

【摘 要】土地資源是不可再生而又十分有限的資源。土地資源的供需之間的矛盾越來越突出，土地征收現(xiàn)象越來越普遍。我國農(nóng)村集體土地征收存在一定的的法律問題，主要是：土地權(quán)利人參與程序不科學(xué)、土地權(quán)利人尋求司法救濟(jì)很困難、土地征收權(quán)濫用較嚴(yán)重。針對出現(xiàn)的問題，文章提出要通過立法或者修改現(xiàn)有法律規(guī)定，確保土地權(quán)利人實質(zhì)參與土地征收程序、影響征收結(jié)果；逐步擴(kuò)大對被征收土地農(nóng)民的司法救濟(jì)；明確界定公共利益的范圍。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地征收；法律問題；對策

在各種資源中，土地資源是十分有限而又不可再生的寶貴資源，而隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，人們對土地資源的需求度又不斷上升。因此，土地資源的供需之間的矛盾越來越突出，土地征收現(xiàn)象越來越普遍。應(yīng)當(dāng)肯定的是，從歷史唯物主義的角度看，形成于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的我國農(nóng)村集體土地征收制度，符合當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策的需要，發(fā)揮了積極的歷史作用，具有歷史的必然性和必要性。但是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善以及各項改革的深入展開，原有的農(nóng)村集體土地征收制度已經(jīng)顯得不能適應(yīng)新的客觀情況，與我國市場經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程和各項改革的實踐需要已經(jīng)很不適應(yīng)，在征收實踐中出現(xiàn)了許多新情況、新問題。一方面，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)需要越來越多的土地供應(yīng)，政府不得不通過征收農(nóng)村集體土地來滿足用地需求；另一方面，我國傳統(tǒng)文化中農(nóng)民對土地具有特殊的感情，加上征收補(bǔ)償通常不能達(dá)到農(nóng)民的要求、社會保障制度沒有跟上等原因，農(nóng)民對土地征收普遍不配合、不服從。

由于城市化一般首先在離城市最近的城市郊區(qū)進(jìn)行，所以這種征收與不服從征收的矛盾在城市的郊區(qū)表現(xiàn)得尤其突出，并成為影響社會和諧與穩(wěn)定的因素之一。黨的十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。”這是征地制度改革內(nèi)容首次寫進(jìn)黨的全國代表大會報告，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對于農(nóng)村集體土地征收問題的重視和回應(yīng)。因此，客觀地了解和分析我國農(nóng)村集體土地征收中存在的問題并對提出相應(yīng)的對策和立法建議，對于順利推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)中的城市化進(jìn)程、完善我國農(nóng)村集體土地征收立法制度，保障土地權(quán)利人應(yīng)有權(quán)益、使之共享改革發(fā)展的成果、維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會，都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題

1.土地權(quán)利人參與程序不科學(xué)。征收程序中土地權(quán)利人不能實質(zhì)性參與，不能實際影響土地征收結(jié)果是我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題之一。我國《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。可見，我國《土地管理法》只是規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，至于如何公告和聽取并沒有明確規(guī)定，公告、聽取后是否采納也沒有沒有提及。我國《土地管理法實施條例》第二十五條明確規(guī)定：“征用土地方案依法批準(zhǔn)后，由被征用土地所在的市、縣人民政府組織實施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘泥l(xiāng)村公告”，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。征地補(bǔ)償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施”。從該規(guī)定可以看出，我國《土地管理法實施條例》雖然規(guī)定了公告和聽證，但是公告在土地征收程序中只是一種后置程序，是征收方案批準(zhǔn)之后的附屬程序，征收之前不需要和土地權(quán)利人協(xié)商，也就談不上土地權(quán)利人的參與。征收方案批準(zhǔn)之后的“聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”很多時候成了一種擺設(shè)，土地權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置有不同的意見和看法并不影響征收土地方案的實施，國家都可以先征地，土地權(quán)利人沒有發(fā)言權(quán)，處于不平等的地位，完全處于弱勢一方。

2.土地權(quán)利人尋求司法救濟(jì)很困難。在征收土地的糾紛中，土地權(quán)利人尋求司法救濟(jì)非常困難，也是我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題。我國《土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理”，“當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴”。可見，我國《土地管理法》第十六條的規(guī)定主要是土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)屬糾紛的救濟(jì)途徑，而不包括土地征收補(bǔ)償糾紛的處理。發(fā)生土地征收補(bǔ)償糾紛后，法院往往不予受理，土地權(quán)利人難以尋求司法保護(hù)。而根據(jù)《土地管理法實施條例》的規(guī)定，征收各方不能對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見的，由土地征收方案的批準(zhǔn)部門裁決，而且該裁決為終局裁決，相對人不能向人民法院起訴。批準(zhǔn)征收土地的人民政府既是土地征收方案的批準(zhǔn)者，又是有關(guān)爭議的裁決者，也就是說政府在土地征收中既是運動員，又是裁判員，公平性就難以保證。同時這種糾紛解決機(jī)制也容易使政府陷入征地糾紛，不利于政府威信的確立和形象的維護(hù)。

3.土地征收權(quán)濫用較嚴(yán)重。土地征收權(quán)濫用較嚴(yán)重是我國農(nóng)村集體土地征收存在的較為突出的法律問題。我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家基于公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補(bǔ)償。”我國《物權(quán)法》第41條也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”可見，我國目前對農(nóng)村土地征收限定于“公共利益”的需要，“公共利益”是土地征收的基本要件之一。只有為了“公共利益”的需要才能對農(nóng)村集體所有的土地實行征收并給予補(bǔ)償。但我國法律并未對“公共利益”概念作出嚴(yán)格、明確具體的表述，現(xiàn)實中，由于立場和角度不同，各種解釋主體對于“公共利益”都有不同的解釋。2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》由國務(wù)院頒布實施，它以列舉的方式規(guī)定了公共利益的范疇，但它只在城市房屋征收中適用，對農(nóng)村集體土地征收并不適用。這就給某些地方政府由于利益驅(qū)使任意解釋“公共利益”、隨意擴(kuò)大征地適用范圍提供了空間。某些地方政府常以“公共利益”需要作為堂而皇之的借口，濫用土地征收權(quán)，以獲取經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致土地征收范圍普遍過寬，絕大部分征地都嚴(yán)重超出“公共利益”的范疇。調(diào)查顯示，80%的土地征收是基于商業(yè)目的進(jìn)行的，而實質(zhì)上并不是基于公共利益的需要。

二、完善我國土地征收制度的法律對策

依法治國的前提和關(guān)鍵是立法。我國農(nóng)村集體土地征收存在的法律問題的解決從根本上而言還在于從立法角度完善土地征收征用制度，做到有良法可依，有良法必依。在我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等憲法和基本法律的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合時代發(fā)展規(guī)律和特點的農(nóng)村土地征收法律制度對解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收中出現(xiàn)的矛盾和問題非常必要和緊迫。

1.通過立法完善土地權(quán)利人參與程序。通過立法或者修改現(xiàn)有法律規(guī)定，確保土地權(quán)利人實質(zhì)參與土地征收程序、影響征收結(jié)果。首先，確立集體土地征收前的協(xié)議價購程序。除戰(zhàn)爭、軍事等重大且緊急的公共利益外，不得動用國家強(qiáng)制力強(qiáng)行征收農(nóng)村集體所有的土地。除重大且緊急的公共利益外，在土地征收方案擬定的過程中，在農(nóng)村集體土地征收方案擬定之前，負(fù)責(zé)征收土地的當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)應(yīng)該向土地權(quán)利人公告，廣泛征求土地權(quán)利人對征收方案的意見和建議，書面告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。在補(bǔ)償方面，增設(shè)征地補(bǔ)償安置協(xié)商程序，即可先由用地者與被補(bǔ)償者充分協(xié)商補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償方案要與每一個被征地農(nóng)戶充分協(xié)商，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，和土地權(quán)利人協(xié)議以價購方式取得土地。立法的基本思路和原則是最大限度地提高廣大人民群眾的生活水平，使土地權(quán)利人不因土地被征收而降低生活水平或者社會保障水平。只有經(jīng)過充分協(xié)商仍無法達(dá)成一致意見之后，確實為了公共利益的需要才能強(qiáng)制征收土地。

2.通過立法賦予土地權(quán)利人司法救濟(jì)權(quán)。通過立法探索建立解決農(nóng)村集體土地征收糾紛的新機(jī)制。立法應(yīng)逐步擴(kuò)大對被征收土地農(nóng)民的司法救濟(jì)。政府作為土地征收的主體，不能既是“運動員”又是“裁判員”，立法應(yīng)盡可能避免政府參與甚至主持對征收土地糾紛的裁決。被征收人對土地征收目的的合法性、征收土地的范圍和土地征收的補(bǔ)償方案等有不同看法和意見，可以向政府有關(guān)部門提出復(fù)議或申訴，對其不服的，可以向人民法院提出相應(yīng)的行政訴訟。也可以在民間性質(zhì)的土地征收爭議仲裁機(jī)構(gòu)裁決。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以不經(jīng)過申訴、復(fù)議或仲裁，直接向相應(yīng)的人民法院提起訴訟。在立法上明確人民法院對于土地征收補(bǔ)償糾紛的司法管轄權(quán)，法院按照民事訴訟程序?qū)φ魇昭a(bǔ)償項目、地價估價報告的證據(jù)效力等依法進(jìn)行審查，據(jù)以做出裁決，維護(hù)被征收人合法權(quán)益，維護(hù)正常的征收秩序，從而充分保障土地權(quán)利人的司法救濟(jì)權(quán)。

3.通過立法明確界定公共利益的范圍。通過立法或者修改相關(guān)法律規(guī)定，在我國《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律條文中清晰、嚴(yán)明地界定土地征收和征用的區(qū)別和范圍，詳盡闡釋“公共利益”的內(nèi)涵與土地征收的權(quán)限范圍，以防止土地征收權(quán)的濫用。“公共利益”的事業(yè)是符合全民利益且不以贏利為目的的事業(yè)，而且一般只能由國家投資。為防止土地征收權(quán)濫用，在立法上可以采取列舉加概括的方式明確規(guī)定公共利益的情形：第一，軍事用地；第二，國家機(jī)關(guān)用地及公益性事業(yè)單位用地；第三，公共能源、交通用地；第四，公共設(shè)施用地；第五，公益及福利事業(yè)用地，如公立學(xué)校、公立醫(yī)院等；第六，水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫，防護(hù)林等；第七，其它符合公共利益實質(zhì)或法院裁定的公共利益用地。非公益性用地，不應(yīng)通過征收獲得農(nóng)村集體土地，而應(yīng)以市場價格向土地權(quán)利人購買。

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