基于投資風險控制的BT模式分析及案例研究

【摘 要】利用BT模式進行基礎設施建設，國內已有較多成功實例。實施BT工程，必須控制投資風險；大型深水防波堤BT工程準確預留沉降量，深化施工圖設計，是項目成功實施的重要條件。

【關鍵詞】BT模式；投資控制；防波堤；深化設計；沉降量

一、前言

2011年3月，中共中央政治局委員、省委書記汪洋到茂名點題濱海發展戰略，茂名市委、市政府積極響應，籌建茂名濱海新區，高起點規劃新區未來發展藍圖，提出要把濱海新區打造成集“建深水大港、興現代產業、造濱海新城”三位一體的綜合性、總體性區域發展新增長極，促進茂名經濟的騰飛。

建設部【2003】30號文《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》第四條第七款提出：提倡具備條件的建設項目，采用工程總承包、工程項目管理方式組織建設。鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求，按照建設—轉讓（BT模式）等方式組織實施。

茂名市政府為完善茂名基礎設施建設投資管理，拓寬項目融資渠道，于2012年6月頒布了《茂名市政府投資項目BT融資建設管理暫行辦法》（以下簡稱《茂名BT辦法》），對我市采用BT模式進行融資建設的政府投資項目進行規范管理，茂名融資建設步伐進入快車道。

二、BT概述

1.BT模式理念介紹。BT模式（建設—轉讓）是BOT模式（建設-經營-轉讓）的一種變換發展形式，一般指項目業主通過特許協議，全權委托工程總承包商建設某工程項目，工程總承包企業負責項目建設期的資金融資籌集，工程總承包企業承擔建設期的風險，工程建成后，項目業主按BT合同約定的方式和程序，按分期付款方式分年回購。BT模式大多運用在準經營性和非經營性的政府基礎設施建設項目，近年來，也被廣泛地運用在企業中，其中各方的權利及義務關系由BT合同確立。

BT模式一般涉及三個主體：項目業主、工程總承包企業、工程總承包企業的BT合作銀行。

2.BT模式的一般實施過程。A業主（政府）確定項目BT建設方式并公開招標或議標。B投標前，工程總承包企業與合作銀行簽訂BT項目合作意向書。C業主與工程總承包企業簽訂BT項目建設合同。D業主對工程總承包企業出具全額回購項目付款保證，BT項目建設合同生效。E合作銀行與工程總承包企業簽訂財務顧問協議。F工程總承包企業投資設立BT項目公司。G合作銀行以業主的全額回購項目付款擔保為依據與BT項目公司簽訂貸款協議。H項目公司通過招標（或不招標直接施工）方式選定各標段或分項工程實施單位并組織工程建設。I工程竣工驗收備案。J業主付款、項目轉讓。

三、BT模式分類

1.介紹BT模式分類。根據主要特征，在實際操作中可將BT分為以下三類：（1）施工二次招標型BT模式。運作方式：項目業主通過法定程序（招投標或非招投標）選定僅承擔投資職能的投資人，由投資人設立具有法人資格的項目公司，并由項目公司作為建設單位對BT項目進行融資、建設和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關的審批手續，通過公開招投標程序選擇施工承包商、監理單位和材料設備供應商等。項目建成后由業主按BT合同的約定進行回購。

特點：一是對投資人無特殊資質要求，只要其具有較強的投融資能力即可。二是按照項目融資的方式進行融資。投資人采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設資金，項目投資人為項目公司的銀行貸款提供擔保。為便于項目公司融資，一般需業主出具回購承諾函及第三者回購擔保。三是在建設過程中，業主對工程的參與程度較小。在項目建設期間，項目公司履行業主職能，負責項目建設管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設計單位以及監理單位由項目公司通過招標確定。業主的主要職責是確定項目建設標準、驗收標準和支付回購款項。四是該模式最大特點是施工承包商由項目公司另外再通過公開的招投標程序確定，而不是由業主在選擇項目投資人的同時確定。

適用范圍：此種BT模式適用于工程技術成熟、技術標準明確、投資規模較大，且業主無工程建設管理經驗或能力的工程項目。

優點：一是有利于擴大投資人的選擇范圍；二是由BT項目公司作為主體進行融資，可降低投資人的風險；三是項目結構清晰，建設協調、管理的各個環節銜接緊密，業主進行工程管理的難度較小；四是建設風險全部轉移給項目建設方承擔，業主的建設風險小；五是投資人具有較大的自主權和利潤空間。

案例：北京奧運會主體育館、重慶菜園壩長江大橋南引道、江蘇嘉興開發區（城北路 嘉桐路） 。

（2）直接施工型BT模式（或施工同體型BT模式）。運作方式：項目業主通過法定程序（包括招標和非招標）選定項目投資人，由投資人設立具有法人資格的項目公司，并由項目公司作為建設單位對BT項目進行融資、建設和管理；或者由投資人成立（無法人資格）管理機構對項目進行建設管理，但業主在選定投資人的同時明確項目的主要施工任務由投資人之一或其指定的下屬單位承擔。

特點：一是項目公司或管理機構成立后，業主直接按BT投資建設合同的約定與作為施工承包商的投資人或其指定下屬單位簽訂施工合同，不再由項目公司另行選擇施工承包商，項目公司與施工承包商存在一定的利害關系。二是因部分投資人成員承擔項目施工工作而兼具投資人和施工承包商的雙重身份，其特殊的身份對工程質量控制造成了一定困難。為防止投資人通過控制項目公司進而控制監理單位的方式在項目施工中獲取不正當利益，該模式中的監理單位一般都有項目公司和業主共同委托和管理，或直接由業主委托管理。

適用范圍：由于很多項目投資人認為單純的BT項目投資利潤較低，要求直接或指定其下屬單位承擔施工任務以獲取施工利潤，因而，這種BT模式應用范圍更廣泛。

案例：晉城至侯馬高速、北海市工業園基礎設施項目、江蘇嘉興開發區（城北路 嘉桐路）、重慶朝天門大橋項目、重慶石板坡大橋南引道。

區別：直接施工或施工同體型BT模式與施工二次招標型BT模式的運作基本相同，差別有：一是施工承包商不用單獨招標。二是監理由項目公司和業主共同委托管理或直接由業主委托管理，而不是單獨由項目公司委托管理。

（3）帶資承包型BT模式。運作方式：項目業主通過法定程序（包括招標和非招標）選定同時承擔投資和施工職能的項目投資人，項目的融資和施工任務直接由投資人負責，業主承擔項目的建設管理職責。由于這種BT模式的實際操作與帶資承包方式存在很多相似之處，因而被稱為帶資承包型BT模式。在這種BT項目的模式實施中，投資人不參與項目建設管理，沒辦法取得投資利潤，只有獲得施工利潤，與帶資承包模式的實際操作相差較小，很可能是帶資承包模式的一種變相新模式。

特點：一是項目投資人必須同時具有投融資能力和相應資質的建筑施工企業，投資人直接承擔工程施工。二是工程建設規模較大，一個項目通常被拆分成若干個標段進行實施。業主分別和幾個投資人直接簽署BT建設投資合同。三是工程施工只由投資人負責，全過程管理由業主負責，設計單位和監理單位由業主直接負責管理。

適用范圍：該模式適用于工程技術難度較大、不確定因素多，且業主具備較強工程建設管理能力的項目。

案例：南京快速內環線項目、重慶黔江機場土石方工程項目、重慶北部新區土地整治項目。

區別：該模式和傳統建設模式相比，主要區別在于由項目建設方負責工程的資金籌措。

2.三種BT模式特征比較。

前述項目管理模式中，有的由于BT項目投資人與設計方、施工方組成了利益共同體，實施工程造價控制的難度較大。其中帶資承包型BT模式與被政府嚴格禁止的工程帶資承包方式較相似，很難界定其方式究竟是工程帶資承包或者是帶資承包型BT模式，目前工程建設中較少采用這種BT模式。

四、BT模式成功案例介紹

重慶市朝天門長江大橋（甲方為重慶市建設投資公司、乙方為中國港灣建設總公司）建設項目的簡介，粗略描述業主與建設企業在建設-回購實施過程中的有關制度安排。

1.重慶朝天門長江大橋BT模式。重慶朝天門大橋是重慶市1996～2020規劃中16座跨江大橋之一，全長4881米，其中主橋932米，分上下兩層，上層為雙向六車道公路橋，下層為雙向輕軌，兩邊預留汽車道，大橋總投資27.7億元。2004年5月

31日重慶市城投公司與中國港灣建設（集團）總公司簽定BT合同，并于2004年12月28日開工建設，預計工期3年。

2.業主回購資金的安排。重慶市政府授權重慶市城投公司作為朝天門長江大橋建設項目的業主，其回購資金來源為：（1）重慶市路橋年費專戶的增量資金；（2）土地儲備整治的增值收益；（3）政府城建資金及其他來源。以上回購資金來源要求以政府批文的形式予以保證，并作為BT合同的附件。同時約定“在通車基準日30日內，按甲方審定的乙方完成的實際投資總量的90%支付給乙方，在全面驗收備案基準日30日內，甲方再付5%，工程檔案移交基準日30日內，在乙方提供相應金額的銀行保函以承擔工程缺陷維修責任的前提下，甲方付清剩余5%的投資款”。

3.工程總承包企業的工作責任。除項目立項及委托給重慶市城投公司負責的征地及房屋拆遷工作外，工程總承包企業負責按經審定的初步設計文件所包括的全部項目，籌集資金實施本工程建設以及工程移交工作，負責本工程的設計工作（包括初步設計和施工圖設計），在經甲方進行全過程審查后，按規定程序進行初步設計報批和施工圖設計審查備案。

4.BT項目獲科技獎。在2011年7月19日召開的2010年度重慶市科學技術獎勵大會上，中國港灣建設總公司完成的“重慶朝天門長江大橋工程建設關鍵技術研究”成果獲重慶市科學技術獎一等獎。

五、茂名國有碼頭建設個案反思

上世紀茂名市政府的“雙百”工程項目之一茂名市水東港三萬噸級綜合碼頭工程，業主是茂名市港務管理局，雖然不是BT項目，但當時是茂名市的重點基礎設施建設工程，屬國有資產，由市財政擔保向國家開發銀行貸款3000萬元作為建設資金，并由市委常委、常務副市長兼任工程建設指揮部總指揮。當時簽訂的施工合同是“開口合同”（文后注析*），并且合同條款載明的工程價款只是估算價3000萬元。對政府投資項目，如簽訂開口合同，業主就較被動，工程造價就極難控制，并會出現很多負面問題。

項目實施中，施工圖紙未經專家會審優化修編，部分圖紙甚至未經上級職能部門審查批準，就匆匆用于工程施工。由于項目的前期工程規劃方案缺乏前瞻性，設計文件極不穩定，施工圖階段的設計尤欠深度，施工期間出現幾次設計變更；再者，由于“開口合同”的約束力弱，施工簽證時時出現，簽證遍及施工的各個環節。

碼頭工程于1998年6月開工建設，到水工工程施工完成約 45%，銀行貸款3000萬元隨即用完，后續建設資金再無法籌措，工程于2001年5月被迫停工。至2006年9月，該項目通過資產重組，由私營業主控股60%，國有資產參股40%，共同組建天源碼頭經營有限公司，控股方注入工程建設資金，經過六年多的停工后工程終于復工并建成投產。目前，該碼頭公司生產經營狀況及盈利都很好，已成長為茂名港口系統中的優秀企業。

筆者曾經擔任該碼頭工程復工后的業主代表，負責現場施工管理工作，任職至2008年8月碼頭試投產，后來又參加了碼頭水工工程的結算審核工作，對碼頭項目前期施工的每個細節都深入進行研究，深深體會到嚴謹的建設機制是工程投資控制乃至項目建設成功的關鍵。如果政府建設工程項目以簽訂“開口合同”的建設模式進行操作，其結果就是工程造價極難控制，一系列問題也隨之出現，項目甚至會變成“爛尾工程”。由于多方原因，造成本建設項目主要的不良后果是：不僅工程建設資金短缺致項目被拖延達十年才完工，還使項目實際工程造價遠遠超過合同估算價款。對此，我們應深思其原因，為政府將來的建設項目積累更成熟的經驗。

六、BT管理亟需規范

1.BT管理現狀。國內項目采用BT模式建設目前沒有可以參照實施的統一規范，例如，無法統一項目回購價款中的融資回報費率，導致全國不同的BT合同項目回購價款費率不同，這是重要的BT項目投資控制問題，目前仍然還處于未確定狀態。另外，針對投資建設方的選擇也還沒有明確的界定，投資建設方對整個BT項目的成功發揮了先決作用，然而政府在選擇投資建設方時卻沒有相應統一合理的規定來參照，這為后來的投資控制帶來了一定的難度。所以，在公共基礎設施項目采用BT模式建設過程中，如果沒有對BT模式進行規范化管理，就必然會帶來一系列的問題，不僅財政資金沒有得到充分合理利用，甚至還會產生腐敗現象，阻礙了BT模式的發展。因此，BT項目應得到各方的關注，受到更嚴格的規范和管理。

2.BT項目投資概算執行控制難。項目前期工作特別是規劃設計方案的穩定程度、設計深度對BT項目成功實施與否影響極大。如設計方案不穩定，就可能導致BT工程設計變更、反復洽商等一系列問題的出現，項目投資可能因此大幅度增加。政府業主僅僅對項目實施管理職能，包括進行項目的宏觀控制和間接管理，由于無法直接參與整個項目建設過程，這必然導致政府較難對項目投資進行具體控制，因此BT項目投資超概算現象時常發生，政府審批確定的項目概算，無法有效執行，施工圖限額設計的操作規范幾乎變成一紙空文。目前，建設部和國家工商總局還沒有統一制定BT項目建設合同范本，國內也還未形成適用于BT模式的通用合同文本，如果在合同條款、法律文件、銀行信貸、工程施工、回購資金等具體環節中發生問題，就會缺乏完整有效的法律保障，使BT項目參與各方都承受著巨大的風險。

3.茂名BT管理辦法及時出臺。基于目前國內BT項目建設管理欠規范的實際情況，我市及時出臺《茂名BT辦法》，這是地方性法規對全國部頒規范欠缺的重要補充。《茂名BT辦法》中的條款較詳細地闡明了茂名BT項目的具體操作過程，其中的條款精神是要求項目統一按“直接施工”型BT模式實施，因此，我市BT項目的組織實施就有了法規的保障，如能規范地按其條款進行項目操作，BT工程就可實現市政府確定的建設目標。

七、茂名深水防波堤BT工程投資風險控制

1.博賀新港區防波堤BT工程。茂名博賀新港區防波堤工程，目前是全國最大型的深水防波堤之一，堤長近9公里，投資概算超20億元；工程區水深大，達-15米，建設區域自然掩護條件差，風浪較大，施工難度大。市政府計劃將防波堤工程以BT 模式建設，目前相關各單位正在加快工作，協調推進BT項目的實施。預計兩、三年后，博賀新港防波堤工程將建成使用。防波堤工程的實施必須依照《茂名BT辦法》進行。《茂名BT辦法》中所載明的BT條款內容與前述BT 模式分析中的“直接施工型”模式完全吻合，就是說博賀新港區防波堤工程項目應采用“直接施工型”BT模式組織實施。

2.BT項目初設方案經過專家評審。4月27日，全國水運工程多位著名專家云集茂名，對博賀新港區防波堤工程初步設計方案進行審查，筆者旁聽了審查會，學到了較多水工專業知識，本人極力贊成個別專家提出的防波堤工程在確保安全下，進行縮減（瘦身）斷面，以降低工程造價。既要投資造價低，同時又要工程風險系數低，工程“雙低”是BT業主尋求的目標；BT項目的投資風險控制必須依靠設計院的深度設計來保障。設計院應經過嚴格的復核計算，并經多方論證確保安全前提下，確定防波堤最小斷面，深化設計，挖掘投資風險控制潛能。

3.深水防波堤的沉降量問題。依照《茂名BT辦法》第十八條，本BT項目簽定的應是“閉口合同”或“半閉口合同”。 《茂名BT辦法》第二十三、二十四、二十五條規定：BT合同約定的工程造價原則上不能變動，如果因地質等特殊原因造成設計變更和現場簽證，導致BT總投資增加，需報經市財政職能管理等相關部門或市政府審批同意。可見，茂名BT投資控制管理的法規已較為嚴謹、明確。（1）基于投資控制的需要設計必須準確預留沉降量。結合第五章論述的碼頭工程進行沉降量分析：水東港三萬噸級碼頭建設工程實施中，碼頭棱體拋石分項工程施工在2001年停工前就完成，當時拋石已達到設計標高并經分項驗收合格，但由于設計預留沉降量嚴重不足，工程經五年停工后，固結沉降基本完成，拋石棱體實際標高已比原來設計標高平均低了（沉降）約1.1米左右。復工后，只能設計變更，增加拋石工程量；施工單位返工，進行了大幅增加棱體拋石。后來，又因停工前施工的基床拋石預留沉降量不足（基床夯實已符合施工規范），沉箱、胸墻及碼頭面層跟隨基礎固結沉降后，出現碼頭整體結構實際標高比設計標高平均低了7mm左右。無奈，只有進行設計變更，增高碼頭磨耗面層的高度以擬補基床拋石沉降預留量的不足，才使碼頭面層達到設計標高5.8米。總結上述碼頭實際施工經驗，可預見深水拋石防波堤的沉降量不小。 防波堤工程在BT合同生效后，如果堤體的走向、長度及斷面不再變更設計方案，除材料（主要是塊石）市場價格漲幅遠超預期外（據市場調查，目前塊石已較為短缺，預料防波堤開工后石價會暴漲）；另一個最易導致造價超概算的原因應該是堤體設計沉降預留量不足，屆時將會出現較多的施工設計變更和現場簽證，導致BT總投資大幅增加，使項目投資控制出現問題。

投資人使用的施工圖是BT發包人提供的，如果BT項目在回購、或質保期前防波堤出現大幅度沉降，沉降造成堤體標高達不到施工圖的標高，那么投資人必須對此負責，需對工程返工，重新加高堤體。如果BT工程在質保期過后堤體仍達到設計標高要求，但質保期過后繼續出現大幅沉降，BT業主和設計單位應對此負責，若要返工則由業主支付工程費用。

只有施工圖設計根據每段堤體基礎土層的不同力學結構，準確地分段對堤體預留不同的沉降量，才能在交工回購并過質保期后確保堤體的斷面及高程達到設計要求，不會因為施工圖少留沉降量而造成返工，或過多的沉降量預留而造成工程量的浪費，使工程投資得到較好控制。

防波堤的沉降包括堤體基礎（泥土層）的初始沉降、固結沉降和堤體本身的密實沉降三部分。其中堤體基礎的初始沉降在石料開始拋填后較短時間內就基本完成；由于防波堤上部防浪墻加載施工時間較長，堤體的密實沉降在加載施工過程中也基本上完成；而堤體基礎泥土層的固結沉降在工程施工期間只會完成一部分，其余的固結沉降在工程竣工回購以后需較長的時間才能完成。因此，沉降量的預留主要是針對堤體基礎的固結沉降進行預留。

（2）基于風險控制建議深化設計。一是斜坡式與直立式堤體相接處將出現較大沉降應力集中。依據《博賀港區防波堤工程地質勘察報告》敘述：博賀新港區防波堤堤體設計所處海域，泥面高程為-3.3m至-16.7m；基巖埋深起伏變化卻很大，范圍由-3m至-21.34m；山峰般的礁巖廣泛裸露海底，山谷般的基巖大部深埋泥下。

經設計院計算，混合斜坡式防波堤（堤頂高程按+4.0m米估算）堤體形成后對地基產生的附加應力約為100kpa～250kpa；地基泥土類中殘積土的容許承載力最大，可達180kpa；可知各土類的最大容許承載力均小于堤體的最大應力，因此，各類土層都不是堤體的良好持力層，均不能穩定地承載堤體，在不處理的地基上拋石形成的斜坡堤體將會產生不同程度的沉降，且固結沉降將會持續到竣工驗收乃至質保期以后。

地質報告中，全風化巖和強風化巖的容許承載力分別是300kpa和500kpa，層位較穩定，是防波堤的良好基礎持力層。設計圖紙顯示，位于航道口兩旁的沉箱直立式堤體以巖層為持力層，即基槽開挖到基巖，槽底設計標高達-19米，基床拋石施工后再強夯整平處理，如此設計的直立沉箱式防波堤（如圖1）沉降量將極少。

施工招標圖s3-2-19/42

圖1 沉箱直立式防波堤結構

博賀防波堤地質勘察報告剖面圖標示：與直立式防波堤緊接相鄰的拋石斜坡式西堤段基礎土層最大厚度達5.5米。設計圖（如圖2）同時顯示，此處斜坡堤段的基礎不經任何處理，直接在原泥面上拋石形成堤體，防波堤完工后，基礎必然會產生大量的后期固結沉降。

根據已建的水東港三萬噸級碼頭水工工程，在東封頭段基槽施工中，當挖泥到-14米設計標高時，發現有約5米長的基槽位于-13米標高的基巖范圍，后經開鑿基巖處理后安裝沉箱。碼頭建好后，該封頭段胸墻在開鑿基巖的邊界處出現較大沉降縫，非開鑿基巖處的胸墻歷經五年，基礎固結沉降還在繼續，沉降縫持續擴大到15mm寬，縫口還錯位10mm。可見，相鄰兩處不同的地質基礎會出現兩種不同的固結沉降，從而導致沉降應力集中，沉降縫出現。

可以預料，施工后形成的斜坡堤體出現的沉降量（堤體自身密實沉降+基礎固結沉降）將會很大，而直立式堤體沉降量極少，會導致斜、直兩種堤體在相接處出現較大的應力集中，從而使沉降縫擴大并出現錯位（如圖3）。

圖2 拋石斜坡式防波堤斷面

圖3 斜、直兩種堤體不同沉降結果

當沉降縫間隙過大，港區遭遇超強臺風致強浪沖擊時，沉降縫所處堤體內小規格塊石就容易被強浪掏走，從而危及防波堤安全。

二是建議優化部分設計方案。建議：將與直立式防波堤相接的一段斜坡式防波堤基礎進行基槽開挖處理，然后再拋石成堤；其中最接近直立堤體的一小段基槽（長約50米左右，要計算確定長度），需與直立堤體的基槽設計一樣，整體開挖到穩定持力層的深度（該持力層的容許承載力約為250kpa），其余基槽距離直立式堤體越遠其槽底設計標高就越高（即逐漸緩緩升高槽底），其目的是為了消除斜坡式與直立式堤體出現沉降應力集中，以減少沉降縫出現較大間隙。

另外，設計文件已標示，斜坡式防波堤堤心石的規格要求是1～800kg以下的塊石級配。在間隙較大的沉降縫處，1kg以下的塊石（即碎石級）容易被臺風強浪掏走，建議設計將斜坡堤與直立堤相接處堤心石的規格級配提高。

4.基于風險管理必須嚴控施工質量。在施工中，質量控制如果落實不到位，小規格塊石（堤心石）拋填作業就最容易被混入泥土，堤心中泥土比例大，不僅使斜坡式堤體的密實沉降量大幅增加，還會使位于沉降縫處的堤內泥土容易被巨浪掏走，引起塊石坍塌。另外，在較大規格塊石的拋填施工中，堤體則較容易出現塊石相互“搭橋”現象，也會導致斜坡式堤體密實沉降量的增加。因此，必須按照防波堤施工規范JTS154-1-2011，嚴格控制施工質量。

注析：

“開口合同”：，一般是指工程建設領域中承、發包雙方簽訂的施工合同，其中約定的總承包價款對實際施工無法進行有效約束，交工驗收后承、發包雙方需按實做實算進行結算的一種承包方式。相反，“閉口合同”是指雙方簽定的施工承包總價款是包干價，承包方需按包干價完成約定的工程并交“鑰匙”，履約期間的工程包干價除非另簽補充協議予以變更，否則不作總包干價調整的工程合同。