對事業(yè)單位內部控制問題的思考

內部控制制度是現代化管理理論的重要組成部分，越來越受到政府的重視。2008年5月財政部會同四部委制定了《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，2010年4月，又下發(fā)了《企業(yè)內部控制配套指引》，共同構建了中國企業(yè)內部控制規(guī)范體系，許多企業(yè)單位都相繼設計和完善了內部控制體系。與企業(yè)相比，事業(yè)單位由于經濟業(yè)務比較簡單，對單位內部控制建設相對滯后。隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展和國家經濟實力的增強，財政收支規(guī)模不斷擴大，政府更加注重對事業(yè)公共服務社會保障方面的建設，加大對事業(yè)單位資金的投入。而事業(yè)單位內部控制的缺失很大程度上影響了國家財政資金的使用效率和國有資產的安全。

一、實施內部控制制度的必要性

近些年事業(yè)單位因內部控制缺失暴露出不少問題，例如某事業(yè)單位基建工程內部控制存在漏洞，財務負責人員管理解怠，忽略定期核對銀行日記賬和對賬單，由出納一人保管印鑒和現金支票，造成財務人員瀆職套取賬面資金攜款私逃；某部門上級撥付專項資金未按預算使用，私自改變用途挪用專項資金去發(fā)放人員補貼；還有些單位在預算資金到位后不及時組織實施，為完成項目支付進度，串通施工單位簽訂虛假項目合同、虛列支出轉移財政資金，為避開國庫集中支付將預算資金化整為零使用等。這些問題都容易導致財政資金的浪費和失控，國有資產管理不規(guī)范，留下較大的風險安全隱患，這必須引起單位管理者的重視。鑒于目前的現狀，事業(yè)單位管理者需借鑒企業(yè)在內部控制管理方面的先進經驗，按照管理經營目標進行綜合性的發(fā)展戰(zhàn)略全盤規(guī)劃，從單位自身會計和管理控制的各個環(huán)節(jié)尋找漏洞，進行科學決策，制定切實可行的管理措施，及時發(fā)現糾正內部控制運行中出現的各種問題，建立適合自身發(fā)展需要的內部控制體系，只有這樣事業(yè)單位才能合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

二、建立和完善內部控制制度的原則

（1）全面性原則。內部控制不僅僅是在財務部門內部執(zhí)行，應該涵蓋單位內部各個部門以及各個崗位的每項經濟業(yè)務，貫穿單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現對經濟活動的全面控制。（2）重要性原則。內部控制應當在全面控制的基礎上，關注單位重要業(yè)務事項和高風險領域，并采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。（3）制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、權責分配、業(yè)務流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，針對每位員工所在崗位的特點制定相應的權利和責任，使其無法獨立完成某項業(yè)務。（4）適應性原則。內部控制應當符合國家有關規(guī)定，與事業(yè)單位的規(guī)模、競爭狀況和風險水平相適應，并隨著外部環(huán)境的變化、事業(yè)單位的發(fā)展、經濟活動的調整及管理要求的提高，不斷修訂和完善。

三、事業(yè)單位內部控制存在的問題

（1）內部控制意識薄弱、認識不足。《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定事業(yè)單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此，單位管理者的思想意識，對于本單位管理及內部控制的認識理念、對于建立一個有效地內部控制都將起到絕對關鍵的作用。但是很多事業(yè)單位的管理者屬于上級委派，有的是相關行業(yè)專家，有的是黨政干部，領導親自抓財務，實行“一支筆”審批，往往更注重成績與業(yè)績，對單位內部控制重要性認識不足，對內控知識缺乏基本了解，內控意識不強，認為內部控制是財務部門的事，忽略了內控制度的全面性原則，甚至雖然有了制度，也只是“掛在墻上，印在紙上，說在嘴上”，忽視日常經濟活動中存在的問題與風險，沒有發(fā)揮自身崗位所應有的職責，導致內部控制流于形式，執(zhí)行乏力。（2）內部控制體系不完善。內控體系的有效運作需要有相關制度的保障，制度的不健全和不完善會對整個內部控制體系的運行產生實質性的影響。主要表現在以下幾個方面：一是崗位設置有問題，業(yè)務流程不合理。不相容職務分離的核心是內部牽制，但在實際工作中，由于事業(yè)單位編制有限，人員緊張等原因，相關會計崗位設置不夠嚴謹，經常出現一人多崗，不相容崗位兼職的現象。同時沒有明確各個機構和崗位的職責權限，制衡性原則沒有得到充分體現，導致職責不明，難以保證內部牽制制度、內部稽核制度的貫徹落實，內部控制的防范性功能不能得到充分發(fā)揮。二是預算編制計劃性科學性不強，預算與決算差異比較大。預算是事業(yè)單位根據當年的發(fā)展規(guī)劃和工作安排作出的總體規(guī)劃，對維持單位正常運轉及持續(xù)發(fā)展起著重要的作用。然而，由于部分單位沒有將部門預算在單位內部按組織體系科學化，預算編制比較粗糙，涵蓋范圍有限，也沒有嚴格的審批程序，導致在預算執(zhí)行過程中，隨意調整預算，追加更改項目，權威性和約束力較差，直接影響部門預算的實施效果。也沒有建立預算的分析評價機制，對預算的編制、執(zhí)行情況沒有權威的、總結性的評價，不利于預算編制水平的提高和內容的完整。三是信息與溝通方面缺乏有效的內控制度。信息與溝通是單位及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在單位內部、單位與外部之間進行有效溝通的行為。然而，由于單位信息與溝通方面的制度建設意識不強，沒有系統(tǒng)規(guī)范的信息與溝通制度，直接導致單位信息系統(tǒng)尤其是會計信息缺乏真實性、完整性，信息的傳遞流動不夠順暢。同時沒有建立反舞弊機制去規(guī)范舞弊案件的舉報、調查、處理、報告和補救程序，部分工作領域的信息不夠透明，反舞弊的重要手段沒有發(fā)揮應有的作用。（3）人力資源政策落后，缺乏相應的激勵和約束機制。有效的人事政策能夠為單位選擇專業(yè)素質和道德素質優(yōu)秀的人才，他們是確保單位政策有效實施和日常工作正常運行的基礎，目前人力資源管理的缺陷主要表現在招聘過程中只關注到職工的職業(yè)素質，對道德素質和價值觀缺乏應有的考核和調查，無形中加大了單位的用人風險。大多數單位對職工缺乏必要的培訓，現有的培訓主要集中在專業(yè)級崗位技能方面，相關于管理理念以及道德方面的培訓很少涉及。同時缺乏有效的激勵和約束機制，薪資多少直接與崗位相掛鉤而不注重工作崗位完成的情況，對考評投入了時間和人力但卻沒有達到應有的效果，尤其是對內部控制的有效實行沒有起到約束的作用。（4）缺乏有效的內部監(jiān)督及評價考核機制。對于內部控制的反饋，最有效的是進行內部審計，內部審計應該是能客觀公正反映單位實際情況的，但作為事業(yè)單位往往缺乏規(guī)范的內部監(jiān)督機構，內部審計機構的設置大多是在紀檢、監(jiān)察或財務部門領導之下，獨立性和權威性不強，無法真正發(fā)揮其應有的作用。此外內審人員的道德素質和業(yè)務素質也難以滿足內部控制的需要。內部審計的工作重點往往是審計資產、資金的安全，重點是對財務收支預算執(zhí)行的審計，但現在無論是企業(yè)還是事業(yè)單位，需要的是審計由單純的關注財務收支轉變?yōu)閷挝粯I(yè)務的全面控制。過于狹窄的審計工作范圍達不到管理發(fā)展的要求，更無法充分發(fā)揮內部控制的監(jiān)督反饋職能。

四、建立和完善事業(yè)單位內部控制的建議

（1）提高事業(yè)單位管理者對內部控制的意識。要提高事業(yè)單位的內部控制意識，首先應強化各級管理者對內部控制的認識，先從領導層入手，學習內部控制相關知識，提高對內部控制重要性的認識，提高內部控制意識，并通過領導的帶頭作用，提高全體員工的職業(yè)操守，強化內控責任意識，為內部控制的順利實施打下良好的環(huán)境基礎。管理人員還應在提高認識的基礎上，隨著單位規(guī)模、競爭狀況和風險水平的變化及時對本單位內控制度進行修訂和完善，對不同的業(yè)務事項有針對性地提出監(jiān)督控制方案，更好的實現內控目標。（2）建立健全內部控制制度，完善內部控制體系。一是合理設置業(yè)務流程，遵循內部控制的制衡性原則。事業(yè)單位內部控制制度應涵蓋單位各項經濟業(yè)務及各個崗位，貫穿單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋各環(huán)節(jié)，應合理設置內部機構、業(yè)務流程，明確劃分職責權限，建立相應的不相容崗位分離的控制措施。同時還要進行內部授權審批控制，明確區(qū)分常規(guī)授權和特別授權，明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策或聯簽制度，確保相關工作人員在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務，共同形成單位相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。二是強化全面預算控制，建立完善的預算管理組織體系。事業(yè)單位財務部門應該根據自身業(yè)務特點、年度發(fā)展計劃自下而上科學合理地編制單位全面預算，努力做到零基預算和細化預算，核定具體收支額度，明確各項支出的方向和用途，項目專項資金力求細化到具體項目，力爭將單位的財務收支事項全部納入部門預算的實施范圍，并嚴格預算的調整和追加的控制程序。在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位預算一經下達，將預算指標用款計劃層層分解，具體落實到內部各部門、各環(huán)節(jié)和崗位，強化預算的剛性約束，形成整體的預算執(zhí)行責任體系，防止隨意超預算，擴大預算范圍等行為發(fā)生。同時，財務部門應該及時對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督、反饋，并建立預算執(zhí)行預警機制和考核機制，保證內部控制能夠有效執(zhí)行，并取得良好效益。三是建立信息與溝通制度，促進內部控制有效運行。為了提高控制效率，事業(yè)單位可以運用現代化的信息技術加強內部控制，建立與管理適應的的信息系統(tǒng)，促進內部控制流程與信息系統(tǒng)的有機結合，實現對經濟活動的自動控制，減少和消除人為操縱因素。在利用信息技術對信息進行集成和共享的同時，對信息進行合理篩選、核對、整合、提高信息的有用性，確保信息真實完整。同時建立健全信息溝通制度，溝通過程中發(fā)現問題及時報告并加以解決。（3）建立科學的人力資源政策。人力部門應遵循德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄群凸_公平公正的原則，選拔優(yōu)秀人才，重點關注選聘對象的價值取向和責任意識，并安排職工進行適合其工作崗位的培訓，建立員工培訓長效機制。同時人力部門需要細化定崗定編工作，對各個崗位的權限和責任進行明確的表述和制定，在崗位制定上體現不相容職務分離的原則，并建立科學的激勵約束機制，設置科學的業(yè)績考核指標體系，工作的完成情況與績效工資相掛鉤，為內部控制的順利實施創(chuàng)造扎實的基礎。尤其是對關鍵崗位員工要制定定期輪崗制度，形成相關崗位員工的有序持續(xù)流動，全面提升員工素質。（4）設立內部監(jiān)督機構，建立合理的績效考評體系。內部監(jiān)督機構是獨立的評價機構，內部監(jiān)督是事業(yè)單位對內部控制建立與實施情況監(jiān)督檢查，評價內部控制的有效性，對發(fā)現內部控制缺陷及時加以改進，是實施內部控制的重要保證，是對其他內部控制的再控制。內部監(jiān)督是通過內部審計來實現的，通過實施內部審計，對財務及經營活動和重大經濟事項進行檢查評價，形成對經濟業(yè)務活動的動態(tài)監(jiān)控機制，全面評價內部控制系統(tǒng)的運行效果和運行質量。同時建立合理的內控績效考評體系，強化責任追究機制，客觀公正地做出綜合評價，將考核結果與部門人員的獎懲緊密結合，為職工業(yè)績考評和任免提供可靠的參考依據，從而調動全體員工的工作積極性，幫助事業(yè)單位更有效地實現預期的控制目標。

綜上所述，我國事業(yè)單位的內部控制工作還存在許多問題，為了進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防范控制機制，2012年12月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》。由此可見建立一套科學、有效的事業(yè)單位內部控制體系是首要當前任務，通過有效地內部控制來提高管理水平，在追求社會效益的同事兼顧財政資金的合理使用，從而更好地參與公共服務，促進事業(yè)單位的全面健康發(fā)展。

參 考 文 獻

[1]關于印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的通知.財會[2012]21號文

[2]財政部企業(yè)內部控制基本規(guī)范[M].北京：中國財政經濟出版社，2008

[3]孫思紅.試論事業(yè)單位內部控制建設[J].會計師.2010（3）