福利國家發展面臨的挑戰及對我國的啟示

【摘 要】歐洲福利國家“從搖籃到墳墓”社會福利體系曾令歐洲人引以為傲。福利制度通過采取各種措施來滿足社會成員的需求、縮小貧富差距，承擔了保護國民和穩定社會的功能。自20世紀70年代以來，特別是在當今全球化浪潮的沖擊下，福利國家面臨著各方面的挑戰。本文借鑒福利國家的經驗和教訓，對我國的社會保障提出建議。

【關鍵詞】福利國家；發展歷程；挑戰；啟示

歐洲福利國家長期以來追求高福利，比如在挪威，生孩子不僅免生育費而且有補助，母親可享受42周全額帶薪產假；孩子每年有津貼，一直持續到16歲；實行十年制義務教育，公立大學免費；人死后的喪葬費由國家負擔，也就是所謂的“從搖籃到墳墓”。高福利固然好，但背后支撐的卻是高稅收。歐洲福利國家的個人所得稅率普遍很高，在瑞典，一般人的個人所得稅率高達30%～50%，高收入者的稅率甚至高達70%～80%。自歐洲債務危機爆發以來，福利國家普遍采取了緊縮政策，“勒緊褲腰帶”過日子。以福利優渥為特點的希臘在此次債務危機中，削減福利的措施受到民眾的強烈抗議。在全球化背景下，歐洲福利國家普遍存在著財政赤字增大、失業嚴重、經濟競爭力低下等問題。為了應對挑戰，福利國家紛紛進行了不同程度的福利制度改革，通過削減社會福利開支，減輕政府的財政負擔。福利國家為高福利所累，是多年來實施福利制度的積弊所致。

一、福利國家的發展歷程

（一）起源

在人類社會早期，家庭是社會成員互助的核心和基礎，人類生活圍繞家庭展開，因而家庭是福利的主要來源。但家庭的保護能力畢竟是有限的，因此隨著社會分工的出現和專業化的發展，宗教、社區等社會組織也開始承擔起為社會成員提供互助互濟的角色。后來，政府進入社會領域，承擔起一部分社會福利的責任，如英國為了維護社會穩定，于1601年頒布了第一部有關濟貧的法律——《伊麗莎白濟貧法》。該法律讓那些沒有勞動能力的人得到救濟，給有勞動能力的人提供勞動場所，對較富裕的地區征收濟貧稅，以滿足貧困成員的基本生活需要。它的頒布有著深遠的意義，體現了福利的朦朧思路，后來成為英國公共福利政策的基石。

（二）發端

福利國家真正開始于19世紀80年代的德國。德國新歷史學派認為國家應該針對市場中出現的貧困、失業嚴重、勞資矛盾突出等問題采取措施進行干預，從而發揮國家和政府的社會功能。這種觀點被當時的德國政府所采納，并在1883年頒布了《疾病社會保險法》，標志著社會保險制度和福利國家制度的建立。隨后的幾年間，德國又以立法形式先后建立了疾病保險、工人傷害補償保險、生育保險和老年殘障保險制度。這些社會保障制度的建立，在安定工人生活、維護社會秩序等方面起到了積極作用。隨后，西方發達國家紛紛效仿。例如，英國于1911年頒布國家保險法，開辦了失業保險、疾病保險和老年保險；美國于1935年出臺“社會保障法”。社會福利的性質發生了根本性的變化，一是由原來對貧窮人的慈善轉變為人們享受福利的權利；二是提供社會福利的主要責任從教會、家庭、社區轉移到了國家和政府。

（三）發展和成熟

20世紀40至50年代是西方發達國家福利制度迅速發展時期，在這期間，舉辦社會保險的國家越來越多，社會保險覆蓋的范圍越來越廣，福利待遇水平不斷提高，公共福利支出也呈迅速上升趨勢。20世紀30年代經濟大危機爆發后，自由主義市場理論的主導地位受到動搖。凱恩斯在《就業、信息和貨幣通論》一書中認為，為了實現充分就業，政府應積極地干預經濟。在凱恩斯主義的指導下，資本主義各國政府開始大規模干預經濟，加強宏觀調控，推動了福利制度的發展。英國大主教William Temple在1941年發明了“福利國家”一詞，之后該詞被廣泛接受并使用。二戰使人們認識到了抵御風險的重要性，1942年《貝弗里奇報告》指出社會福利應該成為全體公民都享有的權利，并系統地勾勒了戰后社會保障計劃的框架，被視為現代福利國家的奠基石，具有里程碑意義。英國工黨政府在該報告的指導下，出臺了多項有關福利的法律法規，將《貝弗里奇報告》中的思想付諸實踐。1948年，英國政府首次宣布其已建成“福利國家”。20實際60至70年代是福利國家的成熟階段。在這戰后經濟發展的“黃金年代”，其他發達資本主義國家也通過政府干預建立并完善了福利制度，繼英國宣布已建成“福利國家”。例如，英國于1966年成立新的社會保障部，覆蓋了所有社會服務項目；美國于1965年實施了醫療保險和醫療救助計劃。

（四）緊縮

福利制度成為福利國家社會的“安全閥”和“減震器”，在提高人民生活水平、促進經濟發展和穩定社會等方面發揮了積極作用。而另一方面，在進入20世紀70年代以來，漫長的滯漲帶來大量失業，福利開支的增長速度遠超過經濟發展的速度，財政赤字不斷擴大，各國財政不堪重負。過高的福利還造成“失業陷阱”，進一步加重了國家的財政負擔。對此，福利國家紛紛大規模削減福利開支，并探索私有化的福利提供方式。

二、福利國家面臨的挑戰

（一）老齡化的挑戰

第二次世界大戰后，由于生活水平和醫療技術的提高，發達國家的人口預期壽命明顯提高，又由于發達國家人們生育觀念的變化，生育率下降，共同導致了人口老齡化迅速發展，西方福利國家相繼進入老齡化社會。例如，意大利人均壽命從二戰結束后的62歲上升到2000年的72.7歲，老齡人口比例也上升到15.3%，這意味著更多的老人享受養老、醫療等福利項目的時間延長了十年。越來越少的在職人口供養著越來越多的老年人口，增加了在職人口的納稅負擔和政府的財政補貼負擔，建立在代際契約基礎上的養老保險制度遭受到極大挑戰。如果要維持社會保險的財政平衡，養老金就得降低發放標準，而福利的“剛性”使這個出路缺乏現實依據。

（二）失業的挑戰

自20世紀70年代以來，隨著經濟衰退的來臨，西方福利國家都出現了失業率上升的趨勢。失業從其原因來看分為兩種類型，其中一種是結構性失業，表現為有就業意愿的人卻找不到工作，或是找不到令自己滿意的長期工作，原因是科學技術快速發展，產業結構變化，使勞動力結構進行相應調整，技術、教育不足的勞動者失去了工作；另外一種是由于歐洲福利國家經濟發展速度放緩甚至趨于停滯，使勞動力需求不足，導致很大一批人得不到工作機會，淪為失業者。發達國家的失業率普遍升高，特別是加拿大、美國、法國、意大利等，在20世紀八、九十年代失業率一度高達兩位數。據OECD在Labour Force

statistic中提供的數據顯示，2007年經合組織國家的平均失業率達到5.6%，歐元區國家的平均失業率更是達到了7.4%。嚴重的失業使福利的享受者增加，而繳納社會福利稅的人減少，由此減少了社會保障收入，增加了國家對失業救濟方面的支出。失業還引發了嚴重的社會問題，犯罪率攀升，對社會的穩定造成威脅。另外，高福利成為提前退休的誘因，這也成為勞動者退出勞動力市場的一種表現。

（三）文化觀念的挑戰

福利國家提供的優渥的福利待遇，而高福利的背后是由高稅收來支撐的，結果導致工作和不工作的收入差距不是很大，而且人們趨向于避稅，多享受福利，結果使人們產生了對政府的依賴，把人們的心思引向不勞而獲，不愿工作的懶漢越來越多，所以福利國家會間接地鼓勵懶惰，影響了生產力的發展，陷入了“福利陷阱”。這不利于勤奮精神和工作道德的建立，形成一種懶惰和依賴文化。另一方面，福利國家在社會整體范圍內對利益進行調和，而個人想根據自身情況選擇福利的項目和待遇水平，從而影響了公平正義的觀念。重視普遍平均化的福利而忽視個人的努力，打擊了個人的勞動積極性和努力工作賺錢的欲望，造成了勞動付出與回報不對等，產生了社會公平和個人公平的一對矛盾。

（四）全球化的挑戰

全球化加劇了跨國競爭，福利國家由于勞動力成本較高，產品缺乏價格優勢，在國際競爭中凸顯劣勢，對福利國家的相關產業和經濟帶來很大沖擊。全球化使商品、勞務、資本、技術打破了國家界限，能夠在全球范圍內流動。對于高稅收的福利國家的人才，由于高稅率和累進稅制使高收入者不滿，他們更愿意到稅收低的國家去就業，這造成了人才的大量流失，其中也包括人才所攜帶的技術。人才的轉移也造成了稅源的流失，進一步加重了福利國家的財政壓力。另一方面，也會有大量移民為了追求優渥的福利待遇涌入福利國家，他們會擠占公共服務資源，搶奪就業機會，造成更嚴重的失業和財政赤字。

在全球化進程中，跨國公司扮演著十分重要的角色。跨國公司出于降低成本、提高產品競爭力的考慮，趨向于把生產地選在成本低的國家。如果政府為了解決財政危機而對企業征稅較高，會對跨國企業的投資建廠失去吸引力，使資本外流，并且失去了重要的一部分稅源。例如，德國試圖增加稅收，有關企業就威脅要把投資轉向其他國家，迫使政府妥協。

三、對中國社會保障制度發展的啟示

我國與福利國家相比，社會保障制度還有很多不足。社會保障制度對于提高人民生活水平、發展經濟、穩定社會起到了十分重要的作用，而西方福利國家在發展福利的道路上比我們經驗豐富，有許多可以值得借鑒之處，不能因為西方福利國家的福利制度陷入困境就去否定它。我國應“取其精華，去其糟粕”。不斷發展和完善社會保障制度。

（一）立足本國國情，合理確定社會保障水平

發展社會保障制度必須立足于本國國情，一切從實際出發。改革開放以來，我國的經濟建設取得了巨大成就，已經超過日本成為世界經濟總量第二的國家。但我們也應該看到，我國作為一個發展中國家，人均GDP比較低，而且存在著人口眾多、老齡化嚴重的社會問題以及經濟結構不合理的經濟問題，導致社會保障事業的資金并不充裕。加之福利具有剛性，能上不能下，因此我國不能盲目追求社會保障的高水平。應該把眼光放長遠，充分考慮未來的人口、經濟變化，在繁榮時充分考慮未來的經濟蕭條，合理確定社會保障政策和水平。另外，我國與發達國家相比，在經濟實力、文化觀念等方面存在著較大差異，更不能生搬硬套福利國家的福利制度。

（二）發揮政府的主導作用，并調動其他社會力量的積極性

一方面，政府扮演著供給者、管理者、監督者的角色，因此應該在社會保障政策的制定和實施中發揮主導作用，進一步強化政府的責任意識，并合理界定政府干預的范圍，形成政府、企業、個人三方責任共擔機制；另一方面，要鼓勵非營利組織、社區等社會力量的參與，將社會福利的生產和提供適當的向私營部門轉移，發揮社區的服務作用，給予非營利組織政策、資金等支持，避免政府大包大攬造成的巨大財政負擔。

（三）調節稅收征收機制

社會保障制度是一種收入再分配政策，也就是通過稅收等收入調節機制將一部分收入從較高收入者的手中轉移到較低收入者，以滿足較低收入者的基本生活需要，縮小貧富差距。而我國的稅收結構不合理，工薪階層成為納稅的最大主體，高收入者納稅的比例相對其收入過小，這違背了收入再分配的原則。我國應通過改革稅制，提高對高收入者的征稅比例，降低低收入者的稅收負擔，使社會保障制度最大限度地保護低收入者的利益。

（四）完善監督機制

通過完善監督機制，加強對社會保障制度的監督，提高社會保障基金使用的透明度和運行效率。社會保障基金是勞動者的“養命錢”，因此要謹防社會保障基金的挪用、借用。最近曝光的深圳社保局挪用500萬元社保基金引起了社會各界人士的強烈反響，深圳社保局挪用社保基金去經營賓館、發廊、停車場等，影響了社保基金的安全性和保值增值。除此之外，貪污腐敗現象嚴重，因此要通過法律監督、媒體監督、社會監督等多渠道來加強對社會保障制度的監督，提高社會保障基金運作的透明度。

（五）注重公平與效率的平衡

公平是社會保障的目標，而效率是經濟發展的要求。社會保障的發展需要經濟基礎的支撐，而公平能夠進一步促進經濟發展，提高經濟效率。因此要注重公平與效率的平衡，不能顧此失彼。從公平角度看，一是在城鄉二元結構的背景下，要注重發展農村的社會保障，縮小與城市的差距，并建立城鄉之間的銜接渠道；二是注意地區差異，加大對西部地區社會保障的扶持力度。從效率角度看，要適當減輕企業在社會保障中的負擔，增強企業的活力和競爭力。

參 考 文 獻

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