中國(guó)特色工程擔(dān)保制度的成效與問題

為加快推進(jìn)工程擔(dān)保制度的建設(shè)，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)建筑市場(chǎng)的實(shí)際情況，建設(shè)部于2004年8月6日發(fā)布了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》，并于2005年5月11日發(fā)布了《工程擔(dān)保合同示范文本》。幾年來，一些地方如北京、天津、深圳、廈門、青島、成都等市建委、建設(shè)局積極落實(shí)建設(shè)部的文件精神，在建立和推行工程擔(dān)保制度方面開展了卓有成效的工作，先后出臺(tái)了一系列關(guān)于工程擔(dān)保的管理辦法，使工程擔(dān)保制度在工程開發(fā)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工總承包、專業(yè)承包、設(shè)備材料采購(gòu)等范圍得到廣泛的實(shí)施，為我國(guó)全面推行工程擔(dān)保制度提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，奠定了良好的基礎(chǔ)。目前，工程擔(dān)保制度已在我國(guó)初步建立，許多國(guó)家重點(diǎn)工程如國(guó)家大劇院、廣州新白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)、首都博物館新館、奧運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館和各個(gè)比賽項(xiàng)目場(chǎng)館、以及一些城市的房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和市政工程建設(shè)項(xiàng)目等都實(shí)行了工程擔(dān)保，取得了良好的效果。工程擔(dān)保制度的建立和推行將與政府行政管理手段相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)我國(guó)建筑市場(chǎng)有序、健康的發(fā)展。從多次的調(diào)研來看，目前取得的成效還可概括為以下四點(diǎn)：

一、中國(guó)特色工程擔(dān)保制度的成效

（1）促成了建筑市場(chǎng)形成“優(yōu)勝劣汰”的良性機(jī)制。實(shí)行工程擔(dān)保制度，擔(dān)保機(jī)構(gòu)在為投保人出具保函前，首先要對(duì)投保人的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)管理能力及誠(chéng)信記錄進(jìn)行評(píng)價(jià)，確定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行差別費(fèi)率。一批有實(shí)力、信譽(yù)好的建設(shè)開發(fā)企業(yè)和建筑企業(yè)容易取得擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保。而部分資金薄弱、經(jīng)營(yíng)管理能力不強(qiáng)或誠(chéng)信記錄有瑕疵的企業(yè)不容易獲得或不能獲得擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，因而承接不到工程項(xiàng)目，被迫退出建筑市場(chǎng)。特別是一些無資質(zhì)等級(jí)、無資金來源的企業(yè)，因不能提供投標(biāo)擔(dān)保，無法再以其他企業(yè)的名義參加招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。而大型建筑企業(yè)在中標(biāo)后，面對(duì)履約擔(dān)保的制約以及自身信用受損的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)抑制將工程非法轉(zhuǎn)包或分包給其他低資質(zhì)或無資質(zhì)的企業(yè)的行為，這就有效遏制了非法轉(zhuǎn)包、分包、掛靠等現(xiàn)象。這就有利于扭轉(zhuǎn)建筑市場(chǎng)供需失衡、惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面。（2）保證了工程建設(shè)各方切實(shí)履行合同。實(shí)行工程擔(dān)保制度后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)為維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益，在提供工程擔(dān)保時(shí)，必然落實(shí)對(duì)投保人能夠發(fā)生有效制約作用的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，在提供擔(dān)保后對(duì)合同的履行過程進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)和工程監(jiān)理單位密切配合，發(fā)現(xiàn)違約現(xiàn)象后及時(shí)予以糾正，通過這種制約機(jī)制和經(jīng)濟(jì)杠桿作用，使合同主體行為得到了進(jìn)一步規(guī)范，工程質(zhì)量、安全以及施工水平穩(wěn)步提高。而合同主體雙方也能夠通過工程擔(dān)保來分散、轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險(xiǎn)，合同糾紛明顯減少，拖欠工程款問題得到緩解，工程風(fēng)險(xiǎn)得到有效的防范和控制。（3）促進(jìn)了信用約束機(jī)制的建立。實(shí)行工程擔(dān)保制度后，擔(dān)保機(jī)構(gòu)為了對(duì)投保人進(jìn)行必要的信用評(píng)價(jià)，逐步建立并完善了評(píng)價(jià)機(jī)制和信用檔案。投保人為了降低取得工程擔(dān)保的成本，越來越重視自己的信用。當(dāng)被保證人發(fā)生違約后，為了避免合同另一方向擔(dān)保機(jī)構(gòu)索賠，影響自己的信用記錄，往往會(huì)主動(dòng)賠償對(duì)方損失。信用約束機(jī)制的作用因而初步顯現(xiàn)。（4）進(jìn)一步規(guī)范了工程招標(biāo)投標(biāo)行為，推動(dòng)了反腐倡廉工作。實(shí)行工程擔(dān)保制度，特別是差額履約擔(dān)保和最低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，對(duì)實(shí)行低價(jià)中標(biāo)后出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)起到了有效的遏制作用。此外，投標(biāo)人在投標(biāo)期間提交投標(biāo)擔(dān)保，明顯加大了其進(jìn)行圍標(biāo)、串標(biāo)等違法行為的成本和風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行工程擔(dān)保制度后，建設(shè)領(lǐng)域受到社會(huì)更廣泛的監(jiān)督和制約，特別是擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極參與合同義務(wù)履行的監(jiān)督，使工程建設(shè)全過程更加透明，在一定程度上推動(dòng)了工程建設(shè)領(lǐng)域的反腐倡廉工作。幾年來的試點(diǎn)實(shí)踐證明，實(shí)行中國(guó)特色工程擔(dān)保制度的優(yōu)勢(shì)已開始逐步顯現(xiàn)，初步實(shí)現(xiàn)了推行工程擔(dān)保制度要達(dá)到的促進(jìn)和規(guī)范建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高投資效益，促使建筑業(yè)企業(yè)整合內(nèi)部資源并強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理，遏制拖欠工程款和農(nóng)民工工資現(xiàn)象，防止腐敗的目的，得到了政府、有關(guān)部門、市場(chǎng)主體各方和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為進(jìn)一步推行工程擔(dān)保制度創(chuàng)造了良好的條件。

二、中國(guó)特色工程擔(dān)保制度試行中出現(xiàn)的問題

（1）工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)不夠健全。工程擔(dān)保制度的推行，必須擁有相當(dāng)數(shù)量并符合一定資格條件的擔(dān)保人，形成具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的擔(dān)保人市場(chǎng)。目前，由于保監(jiān)會(huì)暫時(shí)禁止保險(xiǎn)公司開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)，專業(yè)擔(dān)保公司還處于發(fā)育階段，銀行作為單一的承保主體幾乎包攬了整個(gè)擔(dān)保人市場(chǎng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足影響到擔(dān)保服務(wù)水平，如擔(dān)保手續(xù)辦理時(shí)間過長(zhǎng)，擔(dān)保手續(xù)費(fèi)偏高，保單形式單一，缺乏靈活性，不能適應(yīng)市場(chǎng)和工程建設(shè)的要求。（2）對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏必要的監(jiān)管。建市[2004]137號(hào)《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》文件提出允許“專業(yè)擔(dān)保公司”提供擔(dān)保，但對(duì)擔(dān)保公司在信用等級(jí)、擔(dān)保能力、專業(yè)化水平、風(fēng)險(xiǎn)管理措施等方面沒有提出明確要求，且缺乏對(duì)工程擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的配套制度。目前，只要公司名稱上有“擔(dān)保”兩字，便可以從事工程擔(dān)保。一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)不具備相應(yīng)的擔(dān)保能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，沒有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)力量和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，往往采取不規(guī)范運(yùn)作，引起了市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、投機(jī)取巧、規(guī)避責(zé)任、規(guī)避監(jiān)管等不良現(xiàn)象，擾亂了市場(chǎng)秩序，影響了工程擔(dān)保的作用和聲譽(yù)。（3）工程擔(dān)保形式單一，現(xiàn)金擔(dān)保比例過重。建市[2004]137號(hào)文件規(guī)定的工程擔(dān)保類型共有投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、承包商付款擔(dān)保4種，基本涵蓋了對(duì)工程建設(shè)中各個(gè)環(huán)節(jié)各方當(dāng)事人責(zé)任的保證。由于擔(dān)保市場(chǎng)不成熟、推進(jìn)工作側(cè)重點(diǎn)不同等原因，這些類型的擔(dān)保業(yè)務(wù)尚未全部開展起來，有的即使開展起來，也不夠規(guī)范。工程擔(dān)保的意義在于擔(dān)保人以其自身的實(shí)力和信譽(yù)為被保證人作擔(dān)保，保證被保證人履行義務(wù)，被保證人的代價(jià)只是購(gòu)買擔(dān)保的費(fèi)用。而目前在現(xiàn)金保證的方式下，業(yè)主或承包商的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)會(huì)大大加重。（4）反擔(dān)保形式單一，信用擔(dān)保機(jī)制遠(yuǎn)未建立。目前，一些地方的政府投資工程有財(cái)政資金作后盾，能夠以較低比例的保證金，甚至不提交保證金也能取得銀行出具的支付保函。但是對(duì)于其他業(yè)主和建筑業(yè)企業(yè)，作為主要擔(dān)保人的銀行一般不接受保證金以外的其他反擔(dān)保形式，而且保證金的比例偏高，給投保人帶來流動(dòng)資金不足的問題，反而降低了投保人的支付能力和履約能力。而一些房地產(chǎn)開發(fā)公司由于受銀行貸款額度所限，在向擔(dān)保公司申請(qǐng)支付擔(dān)保時(shí)，擔(dān)保公司辦理反擔(dān)保物抵押時(shí)手續(xù)繁雜，抵押物落實(shí)較為困難。工程擔(dān)保應(yīng)該是建立在信用制度基礎(chǔ)上的制度，但目前社會(huì)上缺乏獨(dú)立的征信機(jī)構(gòu)，不能對(duì)所有投保人的信用情況、財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行評(píng)估并提供給擔(dān)保人，真正的信用擔(dān)保機(jī)制還遠(yuǎn)未建立。（5）業(yè)主和建筑企業(yè)的市場(chǎng)主體地位不平等帶來的負(fù)面影響。主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是業(yè)主主觀上漠視工程擔(dān)保的作用，不愿承擔(dān)工程款支付保證的責(zé)任，在工程招標(biāo)中，對(duì)承包商的投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保設(shè)置苛刻條件；二是業(yè)主工程款支付保函是由受益人即建筑業(yè)企業(yè)代業(yè)主向銀行提供反擔(dān)保，實(shí)際上是業(yè)主強(qiáng)迫建筑業(yè)企業(yè)為其承擔(dān)違約的風(fēng)險(xiǎn)，使其失去了應(yīng)有的作用；三是對(duì)于應(yīng)該提供業(yè)主工程款支付擔(dān)保的項(xiàng)目，業(yè)主依靠自己的強(qiáng)勢(shì)地位，迫使建筑企業(yè)在中標(biāo)后，代替業(yè)主承擔(dān)工程款支付擔(dān)保的費(fèi)用，從而將業(yè)主應(yīng)支付的工程擔(dān)保費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給建筑業(yè)企業(yè)；四是在建設(shè)工程合同管理不到位的情況下，即使業(yè)主方能夠履行工程款支付義務(wù)，其工程進(jìn)度款的撥付都會(huì)發(fā)生延遲，從而極大的影響了承包方的利益。在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不夠健康、監(jiān)管力度不夠的情況下，業(yè)主施加給建筑業(yè)企業(yè)的或明或暗的不平等條款，實(shí)際上加重了企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，削弱了工程擔(dān)保的積極意義。（6）工程擔(dān)保合同的法律屬性嚴(yán)重匱乏。加強(qiáng)立法，制定相關(guān)的法規(guī)，是推行工程擔(dān)保制度取得成功的根本保障。我國(guó)的《擔(dān)保法》及其相關(guān)法律法規(guī)僅在民事法律關(guān)系層面上，規(guī)定了擔(dān)保行為的法律特征和法律關(guān)系，目前除了《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)投標(biāo)擔(dān)保有一些相關(guān)規(guī)定外，還沒有關(guān)于工程擔(dān)保專門的法律規(guī)定。（7）賠付現(xiàn)象少，影響市場(chǎng)主體對(duì)工程擔(dān)保的認(rèn)可程度。工程擔(dān)保試點(diǎn)城市的調(diào)研中可以了解到：開展工程擔(dān)保的城市中，至今沒有發(fā)現(xiàn)過一筆賠付。這種現(xiàn)象我認(rèn)為是不正常的，造成市場(chǎng)上擔(dān)保人只收費(fèi)而不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致一些不具備實(shí)力的企業(yè)和個(gè)人盲目注冊(cè)成立擔(dān)保公司來搶占市場(chǎng)。（8）擔(dān)保費(fèi)用來源不明確，擔(dān)保額設(shè)定不夠合理。現(xiàn)行工程造價(jià)中，沒有明確工程擔(dān)保費(fèi)用，客觀上造成了既無投保資金來源，又無投保壓力，極大地制約了工程擔(dān)保制度的推行，特別是對(duì)于一些需要進(jìn)行審計(jì)的項(xiàng)目。而目前一些擔(dān)保公司收費(fèi)不規(guī)范，收費(fèi)最高的達(dá)到擔(dān)保額的10%，也嚴(yán)重影響了業(yè)主和施工企業(yè)辦理工程擔(dān)保的積極性。