城鄉居民社會養老保險制度一體化研究

【摘 要】我國的社會養老保險制度建立在城鄉二元結構的基礎之上，隨著《社會保險法》頒布實施，社會養老保險制度實現了對國民的全覆蓋。然而，現行社會養老保險體系仍然沒有突破原有城鄉二元結構的桎梏，分立的居民社會養老保險制度不僅嚴重限制了勞動力的自由流動，還不利于將來社會養老保險制度的統一。因此，我們應努力探尋城鎮居民和農村居民養老保險制度的結合點，實現城鄉居民養老保險制度的一體化，為今后建設統一的社會養老保險制度服務。

【關鍵詞】居民社會養老保險；二元結構；一體化

一、居民社會養老保險制度初建

建國之后，我國走上工業化發展道路，特殊的政治經濟條件決定了特殊的工業化道路，即摒棄市場機制，用行政手段將城鄉人為分開，以犧牲農民利益為代價實現國家工業化。城鄉二元結構導致了城鎮和農村兩種不同的社會養老保險制度，單純的職工養老保險和農村養老保險的制度設計并不能滿足全體國民的需求，此后，國家又制定了針對城鎮居民的社會養老保險制度，至此，城鄉分立的居民社會養老保險制度正式形成。

（1）農村居民社會養老保險制度。1992年1月，民政部印發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，該文件決定建立農村社會養老保險制度，并提出了堅持自助為主、互濟為輔，國家予以政策扶持的籌資方式，農村社會養老保險制度初步建立。從實際運作情況看，農村社會養老保險與城鎮職工養老保險相比，只對個人繳費作了明確規定，而對集體補助和國家政策扶持沒有硬性規定，既沒有財政直接投入資金，也沒有像對待城鎮職工養老保險那樣進行支付兜底，實際上國家扶持政策并沒落實，這樣，政策設計的三方負擔繳費模式就因為集體補助和國家扶持的虛化，變成了完全由農民個人承擔。1998年，農村社會養老保險發展陷入困境，次年7月，國務院認為農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，遂決定停辦。2003年，原勞動和社會保障部下發了《關于認真做好當前農村社會養老保險的通知》，要求各地區積極穩妥地推進農村社會養老保險工作。在總結經驗的基礎上，2009年，國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，《意見》要求探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，農村居民社會養老保險制度正式建立。（2）城鎮居民社會養老保險制度。傳統的養老保險指導思想將公民劃分為城鎮職工和農村居民，然而城鎮職工社會養老保險和農村居民社會養老保險并立的的制度設計還忽視了城鎮居民的存在，城鎮居民成為了游離于社會養老保險制度之外的龐大群體。認識到這一問題的嚴峻性，全國人大常委會于2010年通過了《社會保險法》，該法要求在完善職工養老保險制度和新型農村社會養老保險制度的同時還應該建立城鎮居民社會養老保險制度。2011年，國務院發布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，城鎮居民社會養老保險制度正式建立。

二、城鄉居民社會養老保險制度二元體系的發展困境

現行的制度安排沒有突破城鄉二元結構的基本理念，城鎮居民和農村居民兩類主體的社會養老保險制度相互分離，雖然《社會保險法》也規定有條件的地區可以將城鎮居民和農村居民社會養老保險制度合并實施，但現實中大部分地區的居民社會養老保險制度都處于城鄉分立狀態。制度安排本身形成了對不同群體的勞動力養老保障制度分割，這種分割效應固化已有的制度安排，造成不同群體之間勞動力資源流動和市場配置效率低下，不同制度之間協調的社會成本和管理成本巨大，對勞動力流動和城鄉統一的勞動力市場的形成與完善造成障礙，尤其不利于農村勞動力轉移，也不符合成熟的勞動力市場的需求。首先，分立的居民社會養老保險制度不利于勞動力的自由流動，這與市場經濟的發展背道而馳。在現實中，人的社會身份和居住地會發生轉移，個人的養老保險賬戶也會隨之遷動，在現行制度銜接機制尚不完善的情形下，身份或地域轉移可能會使養老保險得不到有效保障，勞動力特別是農村剩余勞動力的自由流動也就受到一定限制。其次，分立的居民社會養老保險制度不利于經辦管理和基金調控。由于制度之間的差異性，城鎮和農村的居民社會養老保險制度各成體系，需要不同的經辦人員和管理人員來維持制度的運行，這就造成了大量的人力資源浪費，降低了經辦機構的服務效率。公民因為居住地遷移和戶籍轉換也會給養老保險經辦工作帶來額外的負擔。同時，兩種養老保險基金分散運行，基金使用效率低，抗風險能力弱，難以發揮基金共濟互助的保障作用。第三，分立的居民社會養老保險制度不利于城鄉社會保障一體化的建立。從長遠來看，社會保障一體化是工業化和城市化的必然結果。分立的居民社會養老保險制度將城市和農村嚴格區分開來，無疑是城鄉社會保障一體化的重大障礙。在今后的制度整合中，兩種社會養老保險制度由于制度慣性而使得養老保險制度一體化困難重重，將來的制度整合將付出巨大的成本，制度的銜接和過渡、制度的重構和完善也會造成大量的資源浪費。分立的居民的社會養老保險制度沒有打破城鄉二元分割的思維模式，戶籍制度下的身份烙印依然存在。此外，碎片化的居民養老保險制度是不合時宜的，也是缺乏效率的，我們必須在經驗總結基礎上實現城鎮居民和農村居民社會養老保險制度的整合，為今后城鄉社會養老保險制度一體化打下基礎。因此，當前制度建設的重點在于構建統一的城鄉居民社會養老保險制度，這一制度要覆蓋全體城鄉居民并能滿足不同層次人群的需要，既易于操作便于管理，又有利于勞動力的自由流動。

三、城鄉居民養老保險一體化的必要性和可行性分析

由于制度之間的銜接機制尚不完善，居住地和戶籍的變換可能導致居民的養老保險得不到保障，這嚴重地限制了公民的自由流動。隨著經濟的發展，我國的社會保險制度進入了全面建設時期，一些地區已經開始了統一城鄉居民養老保險的實踐，這為國家實行城鄉居民社會養老保險一體化積累了豐富的經驗。因此，建立統一的城鄉居民社會養老保險制度，既是必要的也是可行的。

1.城鄉居民養老保險一體化的必要性分析。一是城鄉居民養老保險一體化是經濟發展的必然要求。城市化和工業化是經濟發展的重要推動力，“快速健康可持續的城市化和工業化進程需要以城鄉融合為基礎，而沒有社會保障制度的統一，城鄉融合將是舉步維艱的”。由于城鎮和農村的居民養老保險暫時在縣級統籌的基礎上分開管理，分離的居民社會養老保險制度會導致勞動力的自由流動受阻，這就制約了經濟的發展。在城鄉二元分割體制根深蒂固的大前提下，我們可以通過制度構建實現城鄉居民社會養老保險制度一體化，并加強職工社會養老保險與居民社會養老保險之間銜接機制的建設，避免勞動力自由轉移時養老保險的待遇受損，減少城鄉勞動力轉移障礙，推動城市化和工業化的發展。二是統一的城鄉居民養老保險是養老保險一體化的基礎。由于我國經濟發展的非均衡性，建立全國統一的社會養老保險制度的條件尚不成熟，因此，在相當長的一段時間內，我國的社會養老保險制度將處于分割狀態，但這并不意味著我們在社會養老保險制度的統一上無能為力?，F階段，我們可以首先實現城鄉居民之間養老保險制度的統一，在此基礎上探索居民和職工兩種養老保險制度之間的銜接機制，通過分步走的戰略最終建立全國統一的社會養老保險制度。三是城鄉居民養老保險一體化是國家履行積極義務的重要途徑。社會保險制度是國家提供的公共服務，在尊重和保護的基礎上它更需要以國家為代表的義務主體通過更好的制度供給來滿足國民的社會保險需求。國家對公民的養老負有不可推卸的積極義務，它應當為公民創制出科學、合理的養老保險制度。國家應對城鎮居民養老保險制度和農村居民保險制度進行整合，構建統一的城鄉居民養老保險制度，以消除居民因自由流動或戶籍變換而引發的不利影響。四是城鄉居民養老保險一體化便于監督管理。城市化進程的加快使城中村和城郊村農民的身份隨時可能發生改變，未來不確定的身份轉換使分離的居民養老保險制度面臨著預期的滯后風險，因此，在進行養老保險制度設計時應該將城鎮居民和農村居民的養老保險合并為城鄉統一的居民養老保險制度，這樣的制度設計不僅能適應未來的城市化發展需要，還避免了居民因戶籍和地域變換而引發的的養老金領取困難。按照原有的的養老保險制度設計，為了保證養老保險滿足人口流動的需要，國家必須制定出農村居民養老保險、城鎮居民養老保險和職工養老保險三種制度之間的銜接機制，這樣的銜接機制不僅繁瑣而且實施成本較高。若實行統一的城鄉居民養老保險制度，則只需考慮職工與居民養老保險制度的銜接問題，這就大大降低了監管成本。

2.城鄉居民養老保險一體化的可行性分析。一是現有的制度設計提供了整合的可能?！渡鐣ｋU法》第二十二條第二款規定，省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險合并實施?！秶鴦赵宏P于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》也指出，有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。這就為城鄉居民社會養老保險一體化建設提供了法律依據。具體來說，農村居民社會養老保險制度初步建立，而城鎮居民社會養老保險制度尚未全面推行，兩種保險制度合并實施的阻力較小。同時，根據國務院的相關規定，城鎮居民社會養老保險和農村居民社會養老保險的基本原則、基金籌集、個人賬戶、養老金待遇、養老金領取、待遇調整、基金管理、基金監督、經辦管理服務等方面極具相似性，制度的吻合為制度的整合統一提供了便利條件。二是地方城市的探索實踐積累了有益經驗。城鎮居民養老社會保險制度實施前后，已有不少城市進行了居民養老保險一體化的嘗試。2008年以后，北京市先后制定了《北京市城鄉居民養老保險辦法》和《北京市城鄉居民養老保險辦法實施細則》。根據這兩個規定，北京市城鄉居民均被納入社會養老保險體系，城鄉居民社會養老保險制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的模式，居民可以根據自身經濟情況在繳費區間內選擇繳費檔次，個人繳費和集體經濟組織的補助計入個人賬戶，居民達到法定條件后領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。此外重慶、成都、長沙、青島等，這些城市在城鄉居民養老保險制度上的探索實踐為我國建立統一的城鄉居民養老保險制度提供了有益經驗。三是養老保險制度的公共物品屬性。統一的城鄉居民社會保險制度由政府提供，屬于典型的公共物品。公共物品具有非競爭性和非排他性，從整體上看，城鄉居民養老保險一體化不但不會出現居民個人在養老保險待遇的減損，反而使養老保險金的領取更為便利。另一方面，城鎮居民養老保險和農村居民養老保險合并實施還可以實現養老基金更大范圍的統籌，增強其抗風險能力，從而維護居民養老保險制度的穩定性和可持續性。

四、城鄉居民社會養老保險一體化的制度構建

目前，國內在新型農村居民社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度和城鄉居民社會養老保險制度的實施方式和程度上并不一致。筆者認為，現階段各地區應在國務院主導下該將城鎮居民和農村居民的社會養老保險制度進行整合，建立統一的城鄉居民社會養老保險制度，妥善解決好農民工和失地農民等特殊社會群體的養老保險問題。

1.城鄉居民養老保險制度一體化的基本原則。在實行城鄉統一的居民社會養老保險制度時，既要考慮當前地區之間和城鄉之間經濟發展不均衡的現實，又要顧及未來制度統籌層次提高的可能，保證制度的穩定性和可持續性。具體而言，統一的城鄉社會養老保險制度應當把握以下基本原則：在覆蓋范圍上，凡是沒有參加職工社會養老保險制度的適齡居民都可以參加其戶籍所在地的城鄉居民社會養老保險制度；在統籌層次上，應當實現居民社會養老保險的市、州級統籌，并隨著經濟的發展逐漸提升到省級統籌，最后向全國統籌過渡；在繳費標準上，各地區應盡量在省級范圍內保持一致，居民個人可以根據實際情況選擇不同的繳費檔次，同時實行動態繳費增長機制，個人繳費標準應隨著經濟的發展而整體提高，國家和集體要加大對農村居民和一些困難群體的補助，補助計入個人賬戶；在養老待遇上，采用基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的方式，其中基礎養老金應在省級范圍內保持一致，逐漸調整提高，個人賬戶養老金按照國家規定的計發月數確定。在繳費年限上，省級范圍內應該實行統一的最低繳費年限，一般來說，居民養老保險的最低繳費年限為15年，60歲以上老年人可以按現行標準領取基礎養老金，但其符合居民養老保險制度條件規定的配偶、子女必須參加居民養老保險制度；45歲以上不足60歲的居民可以參加居民養老保險制度，到60歲開始領取養老金，其未參加職工養老保險制度的配偶、子女必須參加居民養老保險制度；45歲以下的居民在參加居民養老保險達到最低繳費年限后才能領取養老金。

2.弱勢群體的傾斜性保護機制。我們在進行城鄉社會養老保險一體化的制度構建中，應對弱勢群予以傾斜性保護。對于農民工，則要分具體情況區別對待：如果農民工與用人單位簽訂勞動合同，并已參加職工養老保險的，繼續保持原來職工社會養老保險關系；如果沒有參加職工養老保險且由于工種或工作原因無法參加職工養老保險的，可以參加戶籍所在地的居民社會養老保險；已經專門實行了外來務工人員或農民工社會保險制度的地區，應將將該制度并入職工社會養老保險制度或居民社會養老保險制度當中。對于被征地農民，應將其全部納入社會養老保險體中，因為農民從失去土地的那一刻起，就失去了土地賦予其的基本保障功能，在設定土地征收征用的補償機制時，要考慮將其納入基本養老保障制度體系。同時，這一舉措還有利于增強被征地農民向城市轉移的意向，加快工業化和城市化進程。具體操作辦法如下：按一定年限和不低于當地居民社會養老保險中等繳費檔次的標準的在土地轉讓金之外專門提取養老保險專項資金，沒有社會養老保險的成員應該全部納入居民養老保險體系，逐年為其繳納養老保險費；對于已經參加居民社會養老保險的成員，則應保持原有的養老保險關系，用已提取的養老保險專項資金中屬于其個人的份額為其繳納保險費，居民個人也可以額外繳納養老保險費；已參加職工社會養老保險的成員，應將已提取的養老保險專項資金中屬于該部分成員的份額用現金方式按年發放。

參 考 文 獻

[1]鄒愛華.被征地農民的補償權和社會保障權[J].政法論壇.2009（3）

[2]楊華著.中國城鄉一體化進程中的社會保障法律制度研究[M].中國勞動社會保障出版社，2008（17）

[3]陳海軍.《城鄉一體化社會養老保險制度研究》.南開大學.2009

[4]王飛鵬，都蘇艷.城鄉居民基本醫療保障一體化的困境和對策研

究——以赤峰市為例[J].當代經濟管理.2013（2），41

[5]王國軍著.中國保障制度一體化研究[M].科學出版社，2011（5），29