黨內基層民主建設存在的難題與對策

【摘 要】福州正值科學發展跨越發展的關鍵時期，要以改革創新精神加強和改進黨的基層民主建設，不斷提高黨的建設科學化水平，為福州發展提供堅強的政治和組織保證。文章從福州市黨內基層民主建設的基本經驗、基層黨員在落實民主權利方面突出問題、黨內基層民主建設的難題所在和扎實推進黨內基層民主建設的基本思路等四個方面對黨內基層民主建設存在的問題與對策進行思考與探索。

【關鍵詞】黨內基層民主建設；基本經驗；難題；對策；福州市

當前，福州正處于改革創新的攻堅期、經濟發展的黃金期和社會建設的轉型期，肩負著省委、省政府對省會城市發展寄予的重托和711多萬城鄉群眾對福州未來的新期待。中共福州市委黨校課題組為完成本課題的研究任務，深入福州市進行了實地調研，主要采取個別訪談、召開座談會和發放問卷的方式開展本課題研究。課題問卷共發放111份，回收問卷110份，回收率為99.1%；有效問卷108份，有效回收率為97.3%。通過認真思考、分析比較，我們對黨內基層民主建設有了一些新的認識。據此，匯集成文。

一、福州市黨內基層民主建設的初步成效與基本經驗

加強黨內基層民主建設是一個黨建理論課題，更是一個極具現實意義的實踐課題。福州市位于福建東部、閩江下游沿岸，是福建省會、中國歷史文化名城、東南沿海重要都市、海西現代金融服務業中心。2012年，福州市實現地區生產總值4203億元。公共財政總收入597.39億元，其中，地方公共財政收入382.01億元。扎實的經濟基礎，為黨建改革創新打下了堅實基礎。中共福州市委結合自身的特點提出，以科學發展觀為指導，堅持黨要管黨、從嚴治黨，以改革創新精神加強和改進黨的建設，做到堅持不懈加強黨的基層組織建設，全面推進農村、企業、城市社區和機關、學校、新社會組織等基層黨組織建設，積極探索區域化黨建模式，整合利用區域黨建資源，提升基層黨建工作水平，為福州發展提供堅強的政治和組織保證。從福州市的實踐來看，本課題組經過分析，認為福州市黨內基層民主建設的基本經驗初步可以總結為四點。

1.黨內基層民主建設必須堅持穩妥有序推進。民主本身是一定歷史時期一定經濟發展水平的產物。不同經濟社會條件下，基層黨員和群眾對黨內民主的認識不同，對民主的訴求也不盡相同。改革開放以來的實踐表明，推進黨內基層民主建設，要注意因經濟社會發展水平不同所導致的民主訴求的差異，也要注意不同基層黨員群體、基層干部群體對民主內容要求方面的差異。福州市穩妥有序推進黨內基層民主的風格，符合民主發展的一般規律，符合既要發展黨內民主又要保持局面穩定的要求。

2.黨內基層民主建設必須堅持協調共進方針。從福州市的實踐看：一是要與“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一”的總要求相協調。不能借口要堅持黨的領導而否定民主的作用，也不能以人民民主取代黨內民主，黨內基層民主必須在黨內法規制度的框架內穩妥有序推進。二是要與經濟社會發展水平相協調。不斷深化“135”社區黨建工作模式和繼續推行“168”農村基層黨建工作機制，以滿足黨內外群眾對黨內基層民主的要求。三是黨內基層民主建設與基層黨建各項任務的相協調。應該把握的原則是整體推進，總體籌劃，協調發展。

3.黨內基層民主建設必須堅持重點突破原則。從近幾年的實踐和效果看，有效選準黨內基層民主建設的突破重點，可以達到以點帶面，全面發展的效果。如，福州市委強調基層黨組織要實行黨務公開和直接選舉。潘澤林先生認為，實行黨務公開，保障黨員對黨內事務的知情權是發展黨內基層民主的邏輯起點。的確，實行黨務公開，是尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利的一個重要制度安排。

4.黨內基層民主必須與基層人民民主互動發展。改革開放以來黨內民主建設的做法與基本經驗是，以擴大黨內民主帶動人民民主，這應該成為今后推進黨內基層民主建設的方向。從福州市近幾年的實踐來看，充分發揮黨內基層民主對基層人民民主的示范和帶動作用，不僅有利于進一步促進基層人民民主的良性發展，而且有利于形成黨內基層民主與基層人民民主共同發展的生動局面。如鼓樓區東街街道軍門社區的“135”社區黨建工作模式和連江官塢“168”農村基層黨建工作機制。

二、基層黨員在落實民主權利方面突出問題

本課題組經過調查認為，近年來，福州市認真貫徹落實黨的十七大、十七屆四中全會和十八大精神，大力推進黨內基層民主建設，促進了福州科學發展新跨越，取得了明顯的成效。這為進一步推進福州市黨內基層民主建設的深化發展奠定了重要的基石。然而，在落實民主權利方面，也有部分基層黨員存在著一些不容忽視的問題。筆者認為，具體來說，主要體現在以下幾個方面。

1.部分農民黨員不會民主。在村民自治高歌猛進的視域下，有部分農民黨員雖然參與黨內民主，但由于沒有正確的民主意識，對民主權利缺乏理性的認識，導致部分農民黨員不能正確有效的行使民主權利。比如，在民主選擇村委會成員和村支部成員時，不能正確行使自己的民主權利，而是誰是自己人就選誰，誰給好處多就選誰，完全以自己的利益劃線，而不去管選出來的人是否能用，是否有利于全局和廣大農民群眾的利益。尤其在村級組織換屆選舉中，甚至還有個別農民黨員運用諸如威脅、賄賂、欺騙、虛報選票票數、偽造選票、暴力等種種不正當的手段進行競爭與參選，既造成了相當惡劣的影響，也在不斷消解黨內基層民主建設的成就。

2.部分機關黨員不敢民主。在機關黨員民主素質不斷提高、民主意識不斷增強的景觀下，部分機關黨員的民主觀念民主修養等也出現了一些問題域。對黨內事務不聞不問，多一事不如少一事，忙于個人事務。對領導對組織唯命是從，錯誤地曲解黨的“下級服從上級”組織原則，把上下級關系搞成了人身依附關系。對一些領導提出的不那么高明的甚至是嚴重違背民主原則的意見或觀點，不僅不敢表達出自己不同的意見和真實的看法，如果非表達不可，往往也是顧左右而言他，而且有時還會找一些理論依據來確證領導的意見。

3.領導干部黨員不讓民主。這個群體的主要構成是領導干部黨員，特別是基層單位的主官黨員，他們中有的是對推進黨內基層民主缺乏正確的認識，怕搞民主搞出亂子，駕馭不了局面，如有的怕班子成員對敏感議題跑風漏氣影響決策，有的怕反復走程序落下“不敢拍板，不敢負責”的口實；有的雖然對黨內基層民主建設的重要意義也很清楚，但由于考慮問題只從自身利益出發，怕充分發揚民主限制自己的權利，影響自己的權威，失去自己的利益，因而對推進黨內基層民主有一種本能的排斥。如在黨務公開上，主要是體現為一些應該讓全體黨員知道的事情，極少數領導干部往往是捂住、蓋著，或是無關緊要的公開，關鍵、重大的問題則強調保密紀律捂著；一些本應該讓全體黨員參與的事情，往往是堵著、瞞著。這種人即使在班子討論決策前，也存在著醞釀溝通不夠，決策中提出意見后，往往是以“大家沒有意見就通過”，這樣的方式來通過決議或形成決策。

三、黨內基層民主建設的難題所在

要加強黨內基層民主建設，就必須正視黨內基層民主建設的難題，并針對難題，有的放矢，對癥下藥。本課題組經過調查認為，當前黨內基層民主建設的難題歸納起來，主要有四個方面。

1.黨內基層民主建設先天條件不優。中國共產黨黨內基層民主建設的先天條件不優的表現主要有三個方面：其一，中國思想文化傳統的負面影響。作為一種社會意識，文化一旦形成并為人們所接受，其存在和發展就具有相對的獨立性。無數的歷史經驗證明，不論我們主觀上是否承認，傳統始終是我們無法擺脫的天然紐帶。中華民族在長期的歷史發展中逐漸形成的思想文化傳統，已經穩固地植根于我們民族的性格中，積淀于民族每一個成員的血脈里。即使經過了五四以來歷次激進的文化批判和“文革”那樣的浩劫，傳統文化依然發揮著深刻而持久的作用。既然是歷史上形成的傳統，就不免精華與糟粕并存、真理與謬誤混雜，也就是說中國思想文化傳統具有兩重性。其消極影響至今在社會生活中仍不時表現出來，比如社會生活中那種惟權、惟上、家長制、一言堂、特殊化等等。這些負面影響，不利于我們進行黨內基層民主建設。其二，戰爭時期形成的強調集中與服從的黨建體制的影響。在長期的革命戰爭中雖然也講民主集中制，但在具體的執行過程中還是重在集中，忽略民主，強調的是服從而不是講尊重個體，這就很自然地形成了一種集中大于民主的高度集權的黨建體制，這種強調集中與服從的黨建體制，也不利于我們進行黨內基層民主建設。其三，蘇共建黨模式的影響。由于歷史的原因，中國共產黨誕生之初，在黨內民主生活方面基本照搬照抄蘇共的建黨模式。建國后的社會主義建設在很大程度上照搬蘇聯模式，長期實行計劃經濟體制，形成了類似于蘇聯的高度集權的政治體制，從而強化了少數人的集權意識，同時也淡化了全黨的民主意識，忽視黨員的民主權利。這種影響，同樣不利于我們進行黨內基層民主建設。

2.黨內基層民主的現行體制機制的缺陷。近幾年來，雖然我們黨陸續出臺了《黨員權利保障條例》、《黨內監督條例》等規范性文件，為黨內基層民主建設提供了重要的制度保證，但在具體的實施過程中，由于缺乏必要的程序、細節等操作性規范，導致這些規范性文件難以樹立起制度的剛性權威。本課題組經過調查認為，當前黨內基層民主的體制機制缺陷主要包含兩個方面的內容，其一，黨的基層組織在機制設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面缺乏科學性，這導致了在現實中，一個基層黨組織的戰斗力強不強往往不是和整個組織的構成相聯系，而是和一個強勢的具有超強個人能力或魅力的支部書記或黨委書記緊密地聯系在一起；其二，黨的基層組織內部各有關組成部分的相互關系不順，其內部機理即相互關系、內在工作方式難以做到有條不紊，更多的時候則是雜亂無章，工作隨意性強，往往是一個領導的性格決定了一個基層黨組織的工作思路，而不是那種一旦機制建立以后，無論再強大的的個人，再強勢的黨組織負責人也只能在特定的規則下做好其本職工作。由此可見，黨內基層民主的現行體制機制上的缺陷，是制約黨內基層民主建設的體制因素。

3.黨員個體素質不高。黨員個體素質不高主要表現為兩個方面：其一，部分基層黨員干部對黨員的民主權利講得少，因而造成黨員民主權利保障落實不到位。比如，有的對于黨內基層民主建設應該怎樣進行，進行到什么程度，心中無底；有的對推進黨內基層民主建設認識不足，認為基層黨員水平低、素質差，搞民主容易出亂子，到時駕馭不了局面；等等。其二，一些群眾黨員不知民主為何物，對自身擁有什么民主權利，怎樣行使民主權利的認識也不夠，因而不能正確地行使民主權利。比如，有的缺乏民主意識，在黨內生活中不知監督為何物，只習慣于“服從”或“擁護”；有的不能正確地理解和行使民主權利，在黨內和社會生活中要么為了眼前的利益把自己的權利給出賣了，要么為了一己的私利與他人爭權奪利。等等。

4.保障制度的缺失。當前在黨內基層民主的保障因素方面，我們黨建立了一系列的制度措施，并取得了很大的成就，但也存在著不少的缺失，其主要表現是黨員在行使民主權利遇到阻力或打擊報復時，沒能得到及時公正有效充分的保護。在現行的政治體制下，同樣是一個單位的黨員，比較聽話的，會順著領導的意思行事的得到的好處比較多，而那些敢于行使民主權利的則容易遭受打擊報復，往往是日子難過。比如，石家莊市建委的黨員郭光允同志，由于行使民主權利而歷經磨難，其本人及家庭為此付出了慘重的代價。因此，必須建立強有力的保障制度，以及時公正有效充分的解決黨員行使民主權利時，可能遇到的阻力或可能遭受的打擊報復，這樣普通黨員在行使民主權利時才不會怕惹事，不會怕打擊報復，也才敢于行使其應有的民主權利。

四、扎實推進黨內基層民主建設的基本思路

1.突破傳統理念，把現代民主規則引入到黨內生活中。現代民主政治實踐表明，沒有現代民主理念的支撐，民主政治就會流于形式而徒有虛名，甚至會出現那種在民主的招牌下回歸專制傳統的怪現象。在中國這塊極富專制傳統的土地上，要讓現代民主生根發芽、開花結果，前提就要破解黨內基層民主條件先天條件不優的難題，通過這個難題的破解，把現代民主規則引入到黨內生活中，使民主逐步成為全體黨員的政治生活必需品，成為其日常生活的一個不可缺少的重要組成部分，并為廣大人民群眾帶來實實在在的利益和好處，還要讓民主養成為全體黨員和人民群眾的一種基本的生活方式和生活習慣。就要大力提倡解放思想，勇于突破講究“服從”或“擁護”的傳統，樹立尊重主體意識、主體地位的現代民主理念，當前，迫切需要提倡思想解放，突破傳統理念，把現代民主規則引入到黨內生活中的主要有：基層一般黨員如何以其獨立的主體身份直接參與和管理黨內事務，黨代表及黨的領導干部的產生應怎樣從安排性選舉真正走向競爭性選舉，黨內公開的批評與自我批評制度如何建立以及不同意見如何進行平等討論，黨務公開應以什么形式、應有哪些內容、應采取什么程序才符合現代民主政治的要求，黨內民主監督的應有哪些措施、哪些環節才有力度等。

2.完善體制機制，使黨內基層民主建設有章可循。推進黨內基層民主建設首先應該做到有章可循，而要做到有章可循，必須建立健全黨內基層民主制度。從當前的基層黨建實際來看，一是要建立健全黨務公開制度，保障基層黨員的知情權。在內容上要著重公開涉及黨員群眾切身利益的重大事項，如黨費管理使用情況、干部選拔任用情況、領導干部廉政建設情況等；在形式上可根據內容來定時限、急緩程度等，采取靈活多樣的方式，如采取公開欄、報紙、電視、網絡等形式。只有這樣，才能進一步疏通黨內民主渠道，拓寬黨內民主途徑，豐富黨內民主形式，使黨員的民主權利得到充分行使，實現黨員對黨內事務的廣泛參與、有效管理和積極監督。二是改革黨內基層組織選舉制度，落實基層黨員的選擇權。基層組織民主選舉是黨內基層民主最直接、最具體的體現，是衡量和判斷黨內民主發展狀況的重要評價標準之一。要改進和規范選舉程序和投票方式，要采取由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，最終實現基層黨組織領導班子都能夠由“公推直選”辦法來產生。在此要科學設置選舉程序和選舉方法，嚴格民主選舉的組織實施和監督，特別是對選舉程序要進行公開，使廣大黨員能夠了解選舉全過程，以便更好地行使選擇權。三是完善民主決策制度，擴大基層黨員的參與權。要建立健全民主議事制度，暢通黨員表達意愿或提出意見的渠道，使基層黨組織領導班子在決策時做到不調查研究不決策，不征求意見不決策，不集體討論不決策。同時，要建立健全決策執行中的信息反饋制度，基層黨組織決策后要定期將每一項決策以及貫徹落實進展情況進行公布，要通過建立黨員代表信息反饋制度，對廣大黨員普遍關心的熱點、難點問題的解決情況進行督促跟蹤檢查。如有可能，要實行黨員旁聽制，對此，黨組織要將近期需要研究決策的議題向全體黨員公布，黨員可以通過自薦、聯名推薦等方式進行報名，再由基層黨組織通過隨機抽取和組織選定相結合的方式確定旁聽的對象。四是完善民主監督制度，擴大基層黨員的監督權。從理論上說，選舉是權力使用權的委托，而不是所有權的讓渡，權力的所有者依然是選舉者。監督就是權力的委托人對權力的受托人的控制，保證后者只能按照前者的意志和利益行使權力。黨員的監督權與選舉權是辯證統一的，黨內監督制度是黨內民主制度的重要組成部分，是推進黨內基層民主建設必要條件，監督權是選舉權的必然延伸和必需配置。要加強基層黨員的民主監督，做到監督有力，就要創造良好的前提條件來保障其監督權，使基層民主監督工作成為一種常態。為此，要提升基層黨員素質，使其能正確發揮出監督主體的應有作用；要暢通黨員監督渠道，使基層黨員監督渠道暢通無阻；要完善黨員向黨組織和黨員領導干部詢問、質詢制度，尊重和保護基層黨員的輿論、監督權利，使黨員領導干部時時處于群眾黨員的監督之中；要充分發揮民主評議的監督作用，將民主評議結果與干部獎懲、任用掛鉤，對于侵犯基層黨員民主權利、壓制批評甚至進行打擊報復或誣告陷害的行為，要及時地、毫不手軟地予以查處，使黨員領導干部不敢踐踏民主。

3.提高個體素質，充分發揮黨員的主體作用。制度是人制定的，也是需要人來遵守、維護的，推進黨內基層民主建設的一個重要前提就是基層的黨員包括黨員干部必須做到自覺遵守、維護相關規則。如果基層的黨員缺乏遵守、維護黨內民主規則的自覺性，那么再好的規章制度也沒有什么用處，推進黨內基層民主建設的良好愿望與要求也只能落空。當前，要讓基層黨員自覺遵守、維護民主建設制度，就要把黨內民主教育納入黨員經常性教育的重要內容，加強對基層黨員的黨內民主教育培訓。通過黨課、專題培訓等形式，加強加大對《黨員權利保障條例》的宣傳和教育力度，不斷增強黨員的民主意識、平等意識、參與意識和責任意識，提高其發揮主體作用的素質和能力。一方面，對普通黨員要重點開展黨員權利和義務教育，增強其主體意識，懂得和運用黨章賦予的民主權利，學會用民主的方式解決黨內問題，維護自己的合法權益，營造寬松、和諧的黨內民主氛圍。另一方面，對黨員領導干部，要引導幫助其清除封建主義殘余思想，牢固樹立領導就是服務的觀念，自覺地在民主、科學的規范中運用手中的權力，自覺地遵守黨內民主建設規范。在此，重點要進行民主集中制教育，既提高其遵守黨內民主制度規定的自覺性，發揮其在黨內民主中的表率作用，也解決當前一些領導干部民主意識淡薄、忽視黨員民主權利和不愿接受監督等突出問題。通過教育培訓，使黨內基層民主建設的理論深入到廣大基層黨員心中，并自覺地轉化為黨內民主實踐。

4.消除后顧之憂，使普通黨員放心行使民主權利。要發揮基層組織黨員行使民主權利的積極性，除了提高其參與認識、參與水平，完善參與渠道之外，很重要的一點就是要使其在行使民主權利時沒有后顧之憂，放心大膽地參與、享受其應有的民主權利。要做到使普通黨員在行使民主權利時沒有后顧之憂，一是要有章可循，使普通黨員能理直氣壯地行使民主權利。為此，要強化黨章的最高權威，以黨章保障黨員的民主權利，在黨的政治生活中突出黨員的主體性地位；貫徹落實好《黨員權利保障條例》，進一步建立健全保障黨員民主權利的工作機制和制度，完善保障黨員的民主權利。二是要嚴格監督，使掌握一定權力的黨員領導干部不敢違反民主規則。要完善監督、獎懲機制，加強民主制度落實情況的監督檢查，保證各項制度規定落到實處。當前要特別加強民主程序的監督檢查，尤其是要完善紀律檢查委員會體制，要改變紀委權力來源于、依附于同級黨委的現狀，提高其工作的獨立性地位，為此要實行紀委受同級黨的代表大會和上級紀委雙重領導的體制；應制定規范具體的帶有程序性的監督條例，加強現實針對性和可操作性，為各級紀委和黨員群眾的監督提供有效的法規和制度依據。只有這樣，才能使掌握一定權力的黨員領導干部不敢違反民主規則，也才能使普通黨員在行使民主權利時擺脫怕或后怕的感覺。三是要完善救濟措施，對于因為敢于行使應有的民主權利而利益受損的黨員，要有完善的政治、經濟救濟措施。要改變目前黨內法規對保障黨員權利規定的多，而對于侵犯黨員權利的行為應該怎么懲戒制度少的狀況，制定出切實可行的實施細則，特別是程序方面的細則，使黨員權利得到充分保障。只有通過完善保障黨員民主權利方面的救濟措施而使普通黨員不因捍衛民主權利而利益受損，才能真正調動起廣大基層黨員的參與黨內民主的積極性。

參 考 文 獻

[1]本書編寫組.十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012

[2]中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，

2007

[3]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定

[J].求是.2009（19）

[4]胡錦濤.努力開創新形勢下黨的建設新局面[J].求是.2010（1）

[5]鄧小平.鄧小平文選第二卷[M].北京：人民出版社，1994

[6]鄧小平.鄧小平文選第三卷[M].北京：人民出版社，1993

[7]中國共產黨第八次全國代表大會文獻[M].北京：人民出版社，1956

[8]三中全會以來（上卷）[M].北京：人民出版社，1982

[9]胡繩主編.中國共產黨的七十年[M].北京：中共黨史出版社，1991

[10]中國共產黨歷史第二卷（1949年～1978年）[M].北京：中共黨史出版社，2011

基金項目：本文為2012年福州市中國特色社會主義理論研究基地重點課題（項目編號：FZ20122002）的研究成果。課題負責人：肖文桂；課題組成員：王青松、賴世力。