探析我國金融監管的新思路

2013-04-29 00:00:00廖祺

企業導報 2013年13期

【摘要】我國金融改革相比其他領域的改革是正在提速中的，但是，面對越來越復雜的金融結構和金融環境，潛在金融風險很容易被低估。我國亟待突破既有的金融監管思路，建立與新時代相適應的新監管框架。本文從我國當前金融監管改革面臨的現實問題入手，以多個角度探析了我國金融監管改革的新思路。

【關鍵詞】金融；監管；央行；風險

一、引言

國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行2011年公布了我國“金融部門評估規劃”成果報告——《我國金融體系穩定評估報告》和《我國金融部門評估報告》。這是IMF對我國金融部門的首次正式評估。報告指出，我國的金融體系總體穩健，但脆弱性在逐漸增加。我國金融業的系統性風險正在積累，受到的外部沖擊越來越多。面對越來越復雜的金融結構和金融環境，潛在金融風險很容易被低估。IMF指出，我國的金融部門面臨著幾個近期風險：快速的信貸擴張導致貸款質量惡化；房價下跌；全球經濟形勢不明朗。這樣的情況如果繼續下去，將帶來進一步的風險。

近年來，我國監管機制與監管方式改革相對于金融全球化、自由化和金融創新的迅猛發展，金融機構業務創新與交叉融合不斷深化，監管環境發生重大變化的現實環境比較滯后，明顯不適應金融發展形勢要求，金融安全與金融效率均面臨挑戰，監管有效性面臨質疑。2003年，銀監會加大對銀行業金融機構監管力度，全年共查處違規經營機構1242家，直接或責令有關單位對3251名違規人員進行了處分。中國下一步金融改革關鍵還在于如何加強金融監管的有效性以及金融體制變革。這些都要求我國金融業必須繼續推進改革。我國亟待突破既有的金融監管思路，建立與新時代相適應的新監管框架。

著名的發展經濟學家劉易斯指出：“一個國家的金融制度越落后，一個開拓性政府的作用范圍就越大”，從金融監管改革歷史看，雖然各國的金融監管在不斷完善與發展，但總體而言，金融監管改革都可以說是程度不同的危機推動與問題導向的，以事后的完善為主，缺乏前瞻性。對于應該如何建立完善金融監管體系等問題，都需要貨幣當局有新的未來的管理思路。從未來的發展趨勢看，央行將更多的承擔金融監管和金融調控的職責。金融監管改革的歷史規律決定了我國的金融監管改革更多需要從問題導向入手，需在有較強外部推動力下進行。就目前改革而言，可根據我國金融監管以及金融體系中面臨的突出問題，借鑒國際金融監管改革趨勢，推進思路，確定金融監管改革具體目標。

二、我國金融監管改革面臨的問題

（一）我國系統性金融風險防范機制建設與改革進展緩慢

金融危機反復證明，系統性金融風險是國家經濟金融安全最為危險的因素之一。與發達國家不斷加強宏觀審慎金融監管改革形成鮮明對比的是，我國系統性金融風險防范機制建設與改革進展緩慢。隨著我國金融開放程度的不斷提高，我們必須高度重視和有效應對正在不斷加大的系統性金融風險壓力。有效防范系統性金融風險始終是我國金融管理的首要任務。2003年央行就提出貨幣信貸增長偏快，將會增大潛在的系統性金融風險的警示。2005年央行再次指出，我國金融業要注重防止金融風險跨行業、跨市場、跨地區傳染，核心是防范系統性風險。我國“十二五”規劃也提出，要構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制。金融機構尤其是系統重要性金融機構始終是系統性金融風險防范的關鍵領域。

（二）金融創新發展受到傳統的監管方式制約

經濟社會發展對金融結構的靈活調整提出了更高的要求，而我國金融監管仍習慣于行政審批與準入限制等傳統的監管方式，制約了金融功能的發揮與金融創新發展。監管機構不能替代行業創新，但必須為行業創新提供服務，從實際出發不斷推進監管改革，圍繞市場需求不斷開發金融產品，最大限度放大自主經營和發展空間。在政府管制的金融監管體制下，監管部門通過市場準入限制、牌照限制、對創新業務的管制、對直接金融活動嚴格的行政審批等手段，影響金融服務的有效供給，阻礙了金融結構的靈活調整，制約了金融功能的發揮。例如對民營資本進行金融行業限制，影響了金融機構的經營效率與活力，也制約了金融服務實體經濟的深度與廣度；對股票債券等直接金融工具的發行進行嚴格的行政審批，制約了金融功能的發揮與資本市場的發展。

（三）我國分業監管的金融體制下存在諸多潛在風險

長期以來，中國金融在行政管制的條件下，形成了以機構監管為重心的分業監管框架，這種體制具有監管專業化優勢，職責明確，分工細致，有利于達到監管目標，提高監管效率，不同監管機構之間具有競爭優勢。但是這種體制也存在監管重復、成本高、監管缺位、難以適應金融創新與金融混業發展需要等弊病，監管規則和監管實踐中的條塊切割、溝通不足，嚴重影響有效金融監管的實現。我國金融業發展與改革“十二五”規劃中雖已明確提出構建健全的宏觀審慎監管框架的目標，但在目前的“一行三會”（中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會的簡稱）監管框架下，各家監管部門也難以做到有效協調，沒有一家金融監管機構是具備監控市場系統性風險所必需信息與權威的。在現行法律法規下，又難以對混業經營進行實質性突破，監管處于分業的狀態，形成了監管體系中的各種潛在風險。

1.金融機構的功能邊界由于業務創新與產品創新逐漸模糊，不同類型的金融機構常常提供功能相似的金融產品與服務，按機構類型分業監管容易產生監管標準不統一與監管真空現象，引起不公平競爭等問題，形成金融體系潛在風險隱患。

2.隨著理財產品、資產管理等領域的開放和創新，我國金融業綜合經營的趨勢勢不可擋，跨領域的金融機構、金融業務與產品，特別是交叉性產品的創新日益涌現。不同類型金融機構間業務交叉與融合程度也不斷加深，例如銀行廣泛參與證券基金與信托產品的銷售，并為證券與期貨提供資金結算與存管服務，證券與基金為保險資產與銀行理財產品提供投資服務等。相對分割的監管體制難以識別與有效防范金融風險跨領域的傳遞。單獨來看，相關業務均為無風險的中間業務或資產委托管理業務，但業務交叉后通過相對分割的金融監管體制難以有效識別是否存在損害消費者利益，是否會產生風險傳遞感染等。

3.為適應金融業務交叉和融合趨勢，更有效地發揮協同效應，以控股集團或母子公司等形式開展金融綜合化經營的金融控股集團紛紛出現。而基于獨立金融機構的審慎監管難以識別金融控股集團整體的風險狀況。推行綜合化金融平臺正是目前眾多的國內銀行、保險等機構的發展目標。金融機構綜合化經營在為客戶提供了一條龍式金融服務，提高服務效率與質量的同時蘊含了新的風險，對相對分割的監管體制形成新的挑戰。

4.在金融機構業務創新的過程中，直接金融與間接金融的界限也逐漸趨于模糊，但監管方式上信息披露與透明度要求并未隨之提高，金融市場潛在道德風險與逆向選擇風險突出。以銀行理財產品為例，從投融資雙方關系看，銀行理財產品向社會公眾非定向募集資金，投資風險由產品購買者承擔，具有直接金融屬性，投資于債券、貨幣市場工具、項目融資類資產和權益類資產。而在監管上，對銀行理財產品未按直接金融的要求進行持續的信息披露，資金供給方對資金缺乏有效的監督與控制，因此存在一系列道德風險問題。對銀行理財產品的監管不當也可能會導致金融風險的累積，據統計，截至2012年底，我國銀行理財產品余額達7.4萬億元，超過銀行表內貸款規模的10%。

（四）我國地方金融管理部門監管存在較大問題

自2003年農村信用社管理和風險處置交由地方政府負責，2008年又逐步將小額貸款公司、融資性擔保公司的監督管理職責交給省級政府后，地方政府的金融管理職能從最初的風險處置向推動地方金融、管理地方法人金融機構等方面拓展。目前，全國31個省、市、自治區都已成立了省級金融辦公室。截至2012年底，全國283個地級以上的城市中已有近240個成立了金融辦，許多縣或縣級市也成立了金融辦。地方政府在金融機構的經營中發揮著越來越重要的作用，但是我國地方金融管理部門監管法律依據空白，監管方式與手段落后，難以有效控制金融風險。部分地方政府面快速增長的金融機構數量和業務規模的新挑戰，依然采取事后補救手段。與此同時，地方金融管理體制存在的職能分散、職責定位寬泛而矛盾、風險監控不力、人才嚴重缺乏等問題也越來越突出。

近年來，我國各地村鎮銀行、小額貸款公司、擔保公司等新型金融機構以及各類地方性股權、大宗商品交易市場迅猛發展，很多新型金融機構實際上部分扮演了“影子銀行”的角色，承擔了地方企業與政府融資信用中介職能，部分股權交易市場與大宗商品交易市場具備金融市場屬性，但目前中央金融監管部門由于監管力量的限制，難以對眾多的中小型金融機構與分散的地方性市場實施有效監管，地方金融管理部門由于法律依據的不足以及監管方式與手段的落后，重視準入環節的審批監管而輕視行為與風險監管，可能成為潛在的金融風險的累積點。

三、改革的思路

（一）明確金融監管改革具體目標

1.增強金融監管部門間的溝通協調，更好地適應金融混業發展要求，有效防范與控制金融風險。為應對金融混業趨勢與金融綜合化經營發展要求，金融監管改革需要降低監管部門的溝通協調成本，建立有效的溝通協調機制，并確定以系統性金融風險防范與金融消費者或投資者權益保護為共同監管目標，對金融功能相同或相似的業務采取統一監管標準，促進公平競爭，防范監管套利、監管真空與監管重疊，防范與控制金融風險

2.根據經濟金融形勢和資本流動的變化，中央銀行要進一步豐富和強化逆周期調節手段，加強宏觀審慎管理；應當強化監管政策和貨幣政策、財政政策的協調配合，提高宏觀審慎監管政策的有效性。近年來，銀監會在宏觀審慎監管方面做了大量有益的探索，包括加強資本監管，要求商業銀行計提儲備資本和逆周期資本；加強系統重要性銀行監管；引入杠桿率這一新的監管工具；實施動態撥備以及會同其他相關部門采取逆周期信貸政策等。構建適合我國金融體系特征的宏觀審慎監管體系。通過對金融監管體系進行改革，明確宏觀審慎監管責任主體，并賦予識別、早期預警、防范和處置系統性風險，實施宏觀審慎監管的對應權限，明確宏觀審慎監管部門對系統性重要金融機構的直接監管職責。

3.明確地方金融管理部門對新型地方型金融機構監管職責，彌補監控空白，防范風險。通過立法或授權制度安排，明確地方金融管理部門在統一監管目標與監管標準下對地方性金融機構的監管職責，例如組建地方金融管理局，加強對非存款類金融機構的監管，成立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊和金融法庭等等舉措。充分發揮地方性金融管理部門分散與靈活性的特點，平衡地方金融管理部門在金融發展與金融監管責任。

4.形成有利于金融結構靈活調整的監管方式。金融監管改革應放松管制而加強監管，逐步取消對金融機構市場準入限制，減少金融業務與產品的審批，放松或取消發行股票、債券等直接金融行為的行政審批，通過強化信息披露監管與事后處罰，通過推動建立證券民事訴訟制度，形成有利于金融結構調整的監管環境，促進金融更好服務實體經濟發展與社會轉型發展需求。

5.打破金融監管行政分割的格局，構建有利于金融創新發展的監管體系。為適應金融改革重心轉換以及跨領域金融創新發展要求，金融改革需要打破金融監管的行政分割與利益保護的格局，構建有利于金融市場創新的體制，促進金融資源配置效率的提高，應對金融市場開放面臨的挑戰。

（二）從體制、方式以及產品監管三方面推進改革

1.在金融改革的過程中，無論是調整立法與監管等外部層面，還是從產品、服務等金融機構內部進行調整，都會面臨一些難題。隨著國內金融市場對外的逐步開放和資本管治的開放以及國內銀行業混業經營的發展，監管體制也將面臨從機構型分業監管模式向功能型統一監管模式轉變，從而提高金融監管的一致性與適應性；金融系統的結構性風險有一部分是由內而生的，比如道德風險上升為彌漫全系統的普遍現象，金融體系的順周期性上升等，由于金融體系特定的機制和體制安排，特別是創新因素，致使整個金融系統的穩定性下降。因此也應加強對包括資本充足要求和信息披露要求等金融體系的監管，從而有助于從內部增進金融體系的穩定性。

2.從市場準入監管到行為監管轉變，從合規導向型監管向風險導向型監管轉變，注重發揮市場機制作用，注重事后監管處罰與建立市場退出機制。通過放松市場準入限制提升金融結構調整的靈活性，通過加強對金融機構行為監管彌補放松管制后的監管空白，防范金融風險。

3.從注重產品審批轉移到注重信息披露監管與投資者適當性制度相結合。金融產品的監管與金融消費者或投資者保護密切聯系。過去習慣于忽視金融產品的信息披露與投資者適當性制度建設，而通過對金融產品的嚴格審批來保護金融消費者和投資者，結果大量不適當的投資者在缺乏透明的市場中盲目投機，嚴重扭曲了市場資源配置效率，未真正保護到投資者的利益。建議逐步取消直接融資行政審批制度，通過建立統一的投資者適當性制度，確保參與主體均具備相應風險識別與承擔能力，促進市場定價效率提高和配置效率的優化，將監管的重點轉移到信息披露監管與投資者適當性制度建立上來。

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