全國(guó)人大代表職業(yè)構(gòu)成分析

【摘 要】本文以全國(guó)人大代表的職業(yè)構(gòu)成為論點(diǎn)，在人大代表的職業(yè)構(gòu)成與其履職能力呈正相關(guān)的前提下，將第十一屆全國(guó)人大代表的職業(yè)構(gòu)成狀況與全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的職業(yè)構(gòu)成相比較，發(fā)現(xiàn)二者的不平衡狀況，并提出了關(guān)于人大代表職業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的幾點(diǎn)建議，目的是推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展和完善。

【關(guān)鍵詞】全國(guó)人大代表；履職能力；職業(yè)構(gòu)成

一、提出問題

代議機(jī)關(guān)是現(xiàn)代議會(huì)國(guó)家國(guó)家結(jié)構(gòu)的重要部分，它的重要功能就是其代表性，即選民選舉代表代表其行使權(quán)力。所以保證其代表性是代議機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的關(guān)鍵。人民代表大會(huì)是我國(guó)代議機(jī)關(guān)，其中全國(guó)人民代表大會(huì)是我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。由于我國(guó)的基本國(guó)情，全國(guó)人民代表大會(huì)實(shí)行間接選舉和兼職制兩種制度安排，而且沒有嚴(yán)格的回避制度，那么在這樣的制度下，如何才能保證全國(guó)人大代表的代表性？筆者認(rèn)為解決此問題的關(guān)鍵在于全國(guó)人大代表的構(gòu)成。所謂人大代表的構(gòu)成是指在人民代表大會(huì)中人大代表的年齡、性別、民族、黨派、職業(yè)等要素的構(gòu)成，其目的是保證人民代表能最廣泛的代表人民，真實(shí)地反映人民的利益和要求。由于我國(guó)代議機(jī)關(guān)實(shí)行兼職制，代表的職業(yè)構(gòu)成就顯得尤為重要。人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)與其履職能力呈正相關(guān)，人大代表的職業(yè)構(gòu)成狀況與公共政策也呈正相關(guān)。保證全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)的合理與平衡，對(duì)于人民代表大會(huì)代表性的發(fā)揮，以及完善人民代表大會(huì)制度具有重要作用。本文將以第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)為例，分析全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)，指出其中存在的問題并提出建議。

二、全國(guó)人大代表職業(yè)構(gòu)成分析——以第十一屆全國(guó)人大代表為例

2008年，由35個(gè)選舉單位選出了2987名十一屆全國(guó)人大代表，到2012年下半年，由于代表的罷免、逝世、辭職及補(bǔ)選等原因，十一屆全國(guó)人大代表實(shí)有2971名。筆者對(duì)除了解放軍代表團(tuán)和港澳臺(tái)代表團(tuán)以及來(lái)自農(nóng)村的代表之外的全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)做了系統(tǒng)分析（由于作為對(duì)比的數(shù)據(jù)是除去港澳臺(tái)地區(qū)數(shù)據(jù)，而且是全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口分析，所以為了保證全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)的分析的數(shù)據(jù)誤差最小，本文只針對(duì)內(nèi)地省份來(lái)自城鎮(zhèn)的代表做分析）。根據(jù)《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類大典》，將職業(yè)分為單位負(fù)責(zé)人、專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員和有關(guān)人員、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員、生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員等。同時(shí)，將人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)與全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)做了對(duì)比分析（見下表）。二者的對(duì)比情況呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.部分職業(yè)比例懸殊。由表中可以看出，職業(yè)為單位負(fù)責(zé)人、商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、農(nóng)林牧漁水利業(yè)人員、生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員的城鎮(zhèn)就業(yè)比例與相關(guān)職業(yè)在人大代表中的比例過(guò)于懸殊。在人大代表中占多數(shù)的單位負(fù)責(zé)人，也就是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和企業(yè)的部門經(jīng)理和管理層人員等，在2010年的國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，從事這部分職業(yè)的人員只占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的

3.4%，但卻在十一屆全國(guó)人大代表中占85.20%。同時(shí)在城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例中占多數(shù)的商業(yè)服務(wù)業(yè)人員和生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員在人大代表中的比例還不足2%。這樣就出現(xiàn)“多數(shù)代表少數(shù)”和“少數(shù)代表多數(shù)”的兩個(gè)極端。雖然作為代議機(jī)關(guān)的組成人員，議員和代表們都有其自己的職業(yè)素養(yǎng)，成為代表就要代表自己選區(qū)內(nèi)選民的的意愿和意志，但是由于我國(guó)人大代表實(shí)行兼職制，代表除了自己的人大代表身份之外，還有自己的職業(yè)身份，而且職業(yè)與其履職能力有相關(guān)性。首先，單位負(fù)責(zé)人的比例與其在全國(guó)人大代表中的比例過(guò)于懸殊。單位負(fù)責(zé)人多指黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、企事業(yè)單位管理層人員等，他們大多都是社會(huì)中的精英人物。但是這部分人員比例過(guò)高，會(huì)使全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。第一，降低了全國(guó)人大的代表性。職業(yè)為單位負(fù)責(zé)人的這部分精英在社會(huì)中畢竟是少數(shù)，但是卻在人大代表中成為多數(shù)。這就使得人大代表的結(jié)構(gòu)失衡，因?yàn)槿珖?guó)人大代表的總數(shù)基本趨于固定，那么單位負(fù)責(zé)人過(guò)高的比例就會(huì)使得其他職業(yè)代表的比例減少。這將直接導(dǎo)致在職業(yè)方面，人大代表的代表性不足。第二，國(guó)家的統(tǒng)治和管理說(shuō)到底仍然是精英式的，但是“精英”不單單指這些生活在社會(huì)上層的人物，還包括其他職業(yè)和處于其他社會(huì)階層的精英。所以，單位負(fù)責(zé)人比例過(guò)高將使全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)趨于單一的精英化模式，這將不利于人民代表大會(huì)發(fā)揮其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，和保證人民當(dāng)家做主。其次，商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員在全國(guó)人大代表中的比例太小只占城鎮(zhèn)代表的0.3%。商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員是全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口中的主力軍，這部分從業(yè)人員的最大優(yōu)勢(shì)就是與群眾密切相關(guān)，他們了解群眾的生活，他們是最能反映社情民意的代表。社會(huì)勞動(dòng)中的主力軍卻在全國(guó)人大代表中只是占了十分小的比重，這必將影響全國(guó)人大代表代表的廣泛性。最后，農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員和生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員在全國(guó)人大代表中比例也較小，分別為0.16%、1.40%。這里所指從事農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員是在城鎮(zhèn)中工作的，而從事這方面工作的人員在城鎮(zhèn)就業(yè)人口中所占比例本來(lái)就較少（15.9%），所以單看這一類職業(yè)的從事人員在城鎮(zhèn)就業(yè)和全國(guó)人大代表中的比例并沒有太大差異，但是與辦事人員的職業(yè)代表相比，這類職業(yè)人員在代表中的比例就顯得過(guò)低。因?yàn)檗k事人員在全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口中的比例要低于農(nóng)林牧漁水利業(yè)人員，但在全國(guó)人大代表中的比例卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后者。這就使得全國(guó)人大代表的職業(yè)比例出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。同時(shí)，生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員是全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口中所占比例最高的，接近三分之一。但是在全國(guó)人大代表中卻只有1%，也就是“少數(shù)代表了多數(shù)”。那么這部分代表能否完整、具體、全面和充分的表達(dá)這部分從業(yè)人員的利益和要求，全國(guó)人大代表能否較為準(zhǔn)確的表達(dá)群眾意見和代表群眾意愿行使國(guó)家權(quán)力都將被質(zhì)疑。

2.單位負(fù)責(zé)人中國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員比例過(guò)大。筆者對(duì)在全國(guó)人大代表中占據(jù)比例最高的職業(yè)——單位負(fù)責(zé)人的代表做了進(jìn)一步分析，其中來(lái)自黨政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人占單位負(fù)責(zé)人代表的61.40%，企業(yè)管理層人員占單位負(fù)責(zé)人代表的26.04%。數(shù)據(jù)表明黨政機(jī)關(guān)中處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的人員在全國(guó)人大代表中仍然是占有大部分比例的。雖然近幾年的人大代表中機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的比例呈下降趨勢(shì)，但比例仍然較大。這樣一方面會(huì)帶來(lái)由于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人占據(jù)過(guò)多代表名額而使得代表職業(yè)比例失衡的現(xiàn)象；另一方面也給人民代表大會(huì)發(fā)揮其代表性功能帶來(lái)障礙。

3.專業(yè)技術(shù)人員和辦事人員比例較平衡。表中全國(guó)人大代表中專業(yè)技術(shù)人員所占比例與城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例相比，二者相差不多，從總體來(lái)看還是較為平衡的。從事專業(yè)技術(shù)的人員包括醫(yī)生、教師、研究員、律師等技術(shù)類專業(yè)類人才。近些年來(lái)我國(guó)提倡科技是第一生產(chǎn)力，教育為本等基本國(guó)策，在科研衛(wèi)生領(lǐng)域投入人力物力和財(cái)力，大力發(fā)展科技和教育。正是這些公共政策的出臺(tái)和實(shí)施，才使得國(guó)家培育出一批批優(yōu)秀的科研人才，也使得從事相關(guān)職業(yè)的人員比例占到13%。同時(shí)由于近幾年醫(yī)保、教育、法律等問題一直是人民代表大會(huì)中討論的熱點(diǎn)問題，所以相關(guān)職業(yè)的代表也應(yīng)聲而出，憑借他們的專業(yè)知識(shí)，提出高水平高質(zhì)量的議案，緩解我國(guó)的民生問題。由于這部分代表都有專業(yè)素養(yǎng)，在人民代表大會(huì)解決相關(guān)專業(yè)方面的問題時(shí)，他們可以發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提出專業(yè)性的建議和意見，保證人大決策的專業(yè)性和正確性，防止一幫門外漢領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行人的現(xiàn)象。譬如，全國(guó)人大在行使立法權(quán)決定憲法的修改和基本法的制定時(shí)，律師代表即可利用其專業(yè)知識(shí)行使權(quán)利，提出議案或是建議以保證我國(guó)法律體系的不斷完善和發(fā)展。辦事人員和有關(guān)人員在表中也是相對(duì)較平衡的。這里所指的辦事人員和有關(guān)人員主要是指行政機(jī)關(guān)辦公人員、警察消防人員和郵政人員等。也就是說(shuō)這里的大部分仍然是黨政機(jī)關(guān)的工作人員和事業(yè)單位工作人員。從另一側(cè)面反映了在我國(guó)全國(guó)人大代表中黨政事業(yè)單位人員比例過(guò)高的現(xiàn)象。

綜上所述，全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)還存在著諸多的不協(xié)調(diào)和不平衡，“多數(shù)代表少數(shù)”和“少數(shù)代表多數(shù)”的現(xiàn)象仍然存在。這種不協(xié)調(diào)和不平衡將嚴(yán)重影響全國(guó)人民代表大會(huì)的代表性功能的發(fā)揮，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的建設(shè)事業(yè)有著不利影響。

三、措施

1.增加新興職業(yè)的代表。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)不斷分化，出現(xiàn)了許許多多新興職業(yè)，如自由職業(yè)者和各種服務(wù)職業(yè)等。這些新興職業(yè)的從業(yè)人員也是社會(huì)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)團(tuán)體，需要有人反映他們的利益和要求，同時(shí)他們也能以自己的職業(yè)為背景，選擇較為新鮮的視角來(lái)反映社會(huì)狀況，讓人大和其他代表以及各級(jí)決策者看到更為全面、鮮活的社會(huì)，使決策更為合理，更符合社情民意，為百姓造福。所以要適當(dāng)增加從事新興職業(yè)的代表人數(shù)，不斷完善人大代表代表的廣泛性。從而使人民代表大會(huì)更好的發(fā)揮其功能，人民代表更好的履行其職能。

2.調(diào)整現(xiàn)有代表職業(yè)構(gòu)成比例。根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例，調(diào)整人大代表職業(yè)結(jié)構(gòu)，使得各行各業(yè)的人數(shù)合理分配。也就是減少單位負(fù)責(zé)人的比例，提高來(lái)自商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、農(nóng)林牧漁水利業(yè)人員和生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備人員的比例，繼續(xù)保持有關(guān)專業(yè)人員和辦事人員的比例，使得全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)與全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的職業(yè)構(gòu)成相協(xié)調(diào)。筆者對(duì)于現(xiàn)有職業(yè)構(gòu)成的調(diào)整在制度安排上提出幾點(diǎn)設(shè)想。第一，省級(jí)人大代表選舉全國(guó)人大代表時(shí)，注重職業(yè)比例的調(diào)整，適當(dāng)削減單位負(fù)責(zé)人的比例，增加其他職業(yè)比例，使之與全國(guó)職業(yè)構(gòu)成相平衡。由于我國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員即全國(guó)人大代表的產(chǎn)生有其制度的特殊性，即間接選舉，他們是各省、市（直轄市）、區(qū)（自治區(qū)）在各自的人民代表大會(huì)上，由省級(jí)人大代表選舉生產(chǎn)的。所以在選舉全國(guó)人大代表時(shí)可以逐步調(diào)整比例。第二，在全國(guó)人大代表的選舉中盡量減少“榮譽(yù)性”代表。所謂的“榮譽(yù)性”代表是指由于獲得某項(xiàng)榮譽(yù)而被選舉為代表的人。全國(guó)人大代表是要在其任職期間代表人民行使國(guó)家權(quán)力的，這樣的身份要求代表要具有責(zé)任和能力，真正地代表人民管理國(guó)家事務(wù)。所以，不能僅僅因某項(xiàng)榮譽(yù)而獲得人大代表的身份，重要的還要有能力。第三，對(duì)于全國(guó)人大代表的選舉要適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)選機(jī)制。一方面全國(guó)人大代表的職業(yè)構(gòu)成要合理和平衡，同時(shí)也要保證作為某一行業(yè)的代表的代表能力，適當(dāng)引入競(jìng)選機(jī)制，起碼讓選舉團(tuán)對(duì)代表有了解，選出有能力的代表，讓代表能真真正正的為人民辦事。

3.增強(qiáng)代表的職業(yè)意識(shí)。人大代表是人民代表大會(huì)的組成人員，只有他們認(rèn)真履行自己的各項(xiàng)職責(zé)，才能讓人大制度充分發(fā)揮其功能，保證我國(guó)民主政治的建設(shè)。在兼職制度的設(shè)計(jì)下，人大代表其履行職能的效果與其職業(yè)有著相關(guān)性，所以，代表要發(fā)揮其人大代表的功能就要有一定的職業(yè)意識(shí)。所謂職業(yè)意識(shí)是指職業(yè)道德、職業(yè)操守、職業(yè)行為等職業(yè)要素的總和，是人們對(duì)職業(yè)勞動(dòng)的認(rèn)識(shí)、評(píng)價(jià)、情感和態(tài)度等心理成分的綜合反映。增強(qiáng)人大代表的職業(yè)意識(shí)不單單包括增強(qiáng)其本身職業(yè)的意識(shí)，還包括增強(qiáng)其作為人大代表的職業(yè)意識(shí)。一方面，要有意識(shí)的運(yùn)用其本身職業(yè)的技術(shù)和能力為本行業(yè)出謀劃策，推動(dòng)行業(yè)發(fā)展。另一方面，也要牢記作為人大代表的職責(zé)和義務(wù)，經(jīng)常聯(lián)系群眾，為百姓解決實(shí)際困難，辦實(shí)事。只有把代表本身職業(yè)的職業(yè)意識(shí)與作為人大代表的職業(yè)意識(shí)相結(jié)合，并發(fā)揮兩者的共同優(yōu)勢(shì)，才能把職業(yè)結(jié)構(gòu)與代表的履職能力之間的相關(guān)性最大限度地發(fā)揮出來(lái)。

人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度有著強(qiáng)大的生命力和優(yōu)越性，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的制度保障，是推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的制度保障。全國(guó)人民代表大會(huì)的代表的職業(yè)構(gòu)成狀況在當(dāng)前的制度安排下顯得尤為重要，尤其是對(duì)于全國(guó)人大代表的代表性功能的發(fā)揮。所以，要適時(shí)調(diào)整全國(guó)人大代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)，使其與全國(guó)整體就業(yè)狀況相適應(yīng)，以便更好的發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用。

注：

[1]本文中所使用的第十一屆全國(guó)人大代表相關(guān)數(shù)據(jù)筆者

根據(jù)全國(guó)人大網(wǎng)站的資料統(tǒng)計(jì)分析而得。

[2]根據(jù)《中華人民共和國(guó)職業(yè)分類大典》，單位負(fù)責(zé)人包括：中央和地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人、各級(jí)學(xué)校科研單位負(fù)責(zé)人、企事業(yè)管理層人員等；專業(yè)技術(shù)人員包括：科研人員、工程技術(shù)人員、生物技術(shù)人員、醫(yī)師、會(huì)計(jì)、教師、律師、影視藝術(shù)體育相關(guān)從業(yè)人員和宗教人士等；辦事人員和有關(guān)人員包括：行政辦公人員、警察消防人員、郵政人員等；商業(yè)服務(wù)業(yè)人員包括：市場(chǎng)監(jiān)督人員、廚師、餐廳酒店服務(wù)人員、導(dǎo)游、道路運(yùn)輸工作人員、維修人員、娛樂場(chǎng)所服務(wù)人員等；農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員包括：農(nóng)業(yè)試驗(yàn)人員、園藝工作者、森林資源管護(hù)人員、家畜飼養(yǎng)人員、漁業(yè)生產(chǎn)人員、水利設(shè)施看護(hù)人員等；生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員包括：地質(zhì)勘查人員、測(cè)繪人員、礦物開采人員、鐵合金冶煉人員、化工工藝人員、機(jī)械設(shè)備裝配人員、五金制作人員、火工品制造人員、工廠工種工作人員等。

[3]本文中所用的有關(guān)全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)據(jù)的來(lái)源：《2011年中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中記載的2010年第六次全國(guó)人口普查有關(guān)就業(yè)的主要數(shù)據(jù)。

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