農村土地承包政策的實施效果研究

【摘 要】家庭承包責任制在實施之初，土地承包期一般僅有2～3年，1984年黨中央和國務院決定將土地承包期延至15年，1993年又延長為30年。后來又要求土地承包關系要保持穩定并長久不變。雖然定陶縣西李莊村的土地調整情況應國家政策調整悄然發生了變化，但是至今依舊保留著土地承包小調整的現狀。通過對西李莊村土地調整情況的研究，可以從局部上洞悉我國農村土地承包政策的實施效果。

【關鍵詞】土地承包期；家庭聯產承包責任制；局部小調整

黨的十七屆三中全會提出，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。但在實踐中，這一政策的實施比較艱難，在第二輪土地承包之后，很多地方又出現按人口增減調整土地的現象。筆者對山東省定陶縣西李莊村的實地調查過程中發現，在延長土地承包期的政策大背景下，該村依舊保留了進行土地局部小調整的做法。因此，引起我們對延長土地承包期政策實施效果的深思。

一、中國農村土地承包政策的演變過程

土地的承包經營權是有一定期限的土地權利，從家庭聯產承包責任制實施之初至今，中國農村的土地承包政策變化共經歷了以下五個時期：（1）土地的自由調整期（1984年以前）。1984年以前，土地承包期很短，基本上是2～3年，這期間人口不會有太大的變化，因而，基本上不會有要求調整土地承包經營權的可能。（2）“大穩定，小調整”的時期（1984-1992）。1984年黨中央和國務院決定將土地承包期延至15年，最初政策規定小調整只能在延長土地承包期15年以前，群眾要求進行土地調整時才能進行，后來在實際執行15年不變政策的過程中，“大穩定，小調整”政策的含義含義發生了變化，即在以后的10年或15年時間內，可以根據人口變化對承包地進行小調整。一般是3～5年小調一次，也有一年調一次的。小調整只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整。（3）30年承包期內“增人不增地，減人不減地”的時期（1993～1996）。1993年中共中央文件又把土地的承包期延長為30年，為了為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，1993年11月中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提倡在承包期內實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。（4）30年承包期內又允許“大穩定、小調整”的時期（1997～2002年）。1997年8月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確：承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定。“大穩定、小調整”是指在堅持上述原則的前提下，根據實際情況，在個別農戶之間小范圍調整。今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。（5）30年承包期內，發包方不得隨意調整承包地的時期（2003年以后）。《農村土地承包法》第27條規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”

二、西李莊村土地承包政策的實施情況

（1）第一輪土地承包期間（1980-1999年）。剛開始實行家庭聯產承包責任制時，由于經驗不足，也為了實踐探索，第一輪承包期間該村共進行了六次較大的土地承包經營權調整。一是土地承包期為1年期間（1980-1983年）。1980年剛開始實行家庭聯產承包責任制時，該村的土地承包經營權為一年一調整，所以1980年至1983年期間就進行了兩次重新承包。二是土地承包期為3年期間（1983-1989年）。一年一次的頻繁的全村規模的土地調整既費時費力又不利于生產，因此，1983年進行土地承包經營權時將承包期延長至3年，1980年至1989年期間共有兩個3年承包期。三是土地承包期為5年期間（1989-1994年）。在農村，將一塊田地養成肥田至少需要3年時間，然而由于3年的土地承包期限限定會使農民失去剛養好的肥田，所以他們都不愿在承包地里施太肥，進而造成土地的日漸貧瘠。鑒于3年調整一次的做法仍不能更好地調動農民種田養地的積極性，于是在1989年進行土地調整時將土地承包期再次延長到5年。四是土地承包期為10年期間（1994-1999年）。1994年，當第一個5年承包期結束時，該村進行了一次大規模的土地承包經營權調整，在不打破原生產隊土地所有權界限的前提下，將包括1980-1994年期間林荒地開發的新增耕地全部耕地重新丈量計算在全村范圍內平均承包。由于人口增長速度不同，8隊新增人口數量較大，所以人均承包耕地面積由1980年的2.30畝/人變為1994年的1.70畝/人，9隊的人均承包耕地面積不變，仍為2.30畝/人。1994年的這次土地承包經營權調整確定的承包期為10年，即1994-2004年，但由于1999年該村實行了第二輪土地承包并于該年重新簽訂承包合同并確定了承包期。（2）第二輪土地承包期間（1999年至今）。1999年，西李莊村實行了第二輪土地承包，但絕大多數群眾對1994年的土地承包情況基本滿意，該村就未打亂原來的承包土地重新發包，保持了農戶原有的承包土地相對穩定，只是在1999年與農戶重新簽定新一輪承包合同，辦理了《土地承包經營權證書》。《農村集體土地承包合同書》上的承包期并不是從1994年起順延30年，而是“承包期限為30年，自1999年3月1日起至2029年3月1日止”。在此期間西李莊村一直保留了對承包土地進行局部小調整的做法。根據“大穩定、小調整”的原則，西李莊村自1994年起至今沒有再對土地承包經營權做過全村范圍內的大規模調整，但以調整活田和機動地為主的局部土地調整一直存在，調整期為5年，1999年二輪土地承包時第一次調整，其后在2004年、2009年分別進行了兩次局部小調整，下一次局部小調整時間為2014年。局部調整的主要內容是將局部調整期內村內去世、出嫁到外村、戶口外遷的村民的承包土地收回并分配給在該調整期內新出生、嫁入及戶口遷入該村的村民。該村在分配新增人口的土地時仍舊按照1994年的人均標準執行，但由于新增人口增長速度遠大于減少速度，導致收回土地和待分配土地數量不平衡，所以需要在用活田分配的同時還要用機動地進行補充。截至2012年12月，該村8隊已沒有機動地，而9隊也只余11.5畝機動地。

三、西李莊村實行土地局部小調整的原因和現實意義

（1）西李莊村能夠實行土地局部小調整的原因。在實行第二輪土地承包之前，西李莊村在實行家庭聯產承包責任制初期的短期頻繁調整及后期較長土地承包期內局部小調整行為的存在，使得該村“耕者有其田”的觀念深入人心，既然在這個村內長期生活和生產，村里就有義務給予其土地讓其生存得到保障。這一傳統觀念的存在，使得在現在30年不動地的政策下仍堅持預留機動地和劃分活田適時進行局部小調整也成為正常之舉，村民也愿意接受這一制度，并認為其是合理的。（2）實行土地局部小調整的現實意義。訪談中一位村干部認為，農村作為一個自治性基層組織，在不違反憲法和國家大政方針的前提下，可以制定一些村規民約才能更好地治理農村。因為國家的制度政策多是針對全國而言的，往往會缺乏對基層實際情況的了解，使得基層在實施這些方針政策時會遇到許多料想不到的阻礙，因此，在總體與國家政策一致的前提下，靈活變通地制定一些村規民約會更有利于國家政策的推行。土地承包經營權局部小調整便是一項村規民約性質的制度行為，在堅持國家所規定的土地承包經營權總體“大穩定”的前提下，進行局部小規模的調整。既堅持了總體的大穩定，又保證了新增人口有田可種，也避免了“增人不增地，減人不減地”的制度所造成的耕地資源的浪費，有助于維護社會公平和維持農村地區的團結穩定的治安秩序。

四、結語

雖然定陶縣西李莊村的土地調整情況應國家政策調整悄然發生了變化，但是至今依舊保留著土地承包小調整的現狀，并在具體實施過程中取得很好的實踐效果。因此，在延長土地承包期的政策大環境下，因地制宜，根據各地的實際情況，允許土地的局部小調整還是十分必要的。

參考文獻

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[2] 韓志才.《土地承包經營權研究》.安徽人民出版社，2007

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