政治與行政二分：村莊治理的分權化改革探索
——以浙江省寧波市S村為例

□ 孫瓊歡 董德兵

政治與行政二分：村莊治理的分權化改革探索
——以浙江省寧波市S村為例

□ 孫瓊歡 董德兵

村莊治理的分權化模式是針對村民自治及其運作過程中存在的弊端而設計的新的村級治理模式。該模式體現了政治與行政二分的原則。按照“政治與行政二分”理論設計的村級治理的分權化模式，對于村莊治理有其現實意義。第一，決策權與執行權二分有助于解決村莊治理的效率問題。第二，決策權與執行權二分有助于應對日益復雜的村級事務管理的需要。第三，決策權與執行權二分在一定程度上緩解了村莊權力的異化。對于完善現有的分權化模式，“政治與行政二分”具有理論啟迪和實踐借鑒意義。

政治與行政二分；村級治理；可控性分權

浙江省農村在村級治理的實踐中，針對村級現有村民自治制度其實際與成文制度存在偏的現狀，設計了村級治理的可控性分權模式。此模式按照“議、監、行分立”和“權力制衡”的原則，增設一套包括村務決策委員會、村務執行委員會及村務監督委員會①2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》已經新增了對于村級監督機構的相關規定：第三十二條村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員。村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。的村級組織，并在現有的村民自治制度框架下予以相關的制度設定。如果從理論視角進行審視的話，它既是權力制衡原則在具體制度設計中的運用，又體現了行政管理中政治與行政二分的原則，即，作為意志表達的政治與作為政策執行的行政的分離。村級治理的可控性分權模式以獨特的方式演譯了政治與行政二分的這一理論命題。

一、村莊治理的分權化模式

浙江省寧波市S村是一個建制鎮的所在地，由4個自然村組成，村脫產干部7人，5000常住人口，其中農民戶口為4380個，居民戶口903名，另有外來人口2000人，年集體穩定收入15萬元左右。在所在地鎮黨委的指導下，S村積極穩妥地進行了分權化村級治理的實驗。村級治理的分權化模式的運作需要在村民自治框架內的一系列制度創新。

（一）組織創新

此模式按照“議、監、行分立”和“權力制衡”的原則，增設一套包括村務決策委員會、村務執行委員會及村務監督委員會的村級組織。在此分權化模式中，村級組織的構架如圖一所示。

值得強調的是該模式中的村級組織并不背離原有的村民自治的體制框架，該組織在很大程度上脫胎于原有的村級組織。如村務決策委員會成員主要脫胎于村三套班子成員，即村黨組織，村民委員會和村經濟合作社。在此基礎上，為了拓展村務決策委員會的民意基礎，按5%－10%的比例從村民代表中產生代表充實到該組織中，也把農村工作指導員納入到該委員會中，按專職干部進行管理。村黨組織書記是當然的村務決策委員會主任，副主任一職也由一名村黨組織副書記擔當，按專職干部進行管理；村務監督委員會由村民會議或村民代表會議選舉產生，村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員，村黨組織書記是當然的村務監督委員會主任；村務執行委員會由村務決策委員在鄉鎮構建的村級干部人才庫進行選聘，即可以在本村范圍內選聘，也可跨村選聘。村委會主任是當然的村務執行委員會主任。

（二）功能創新

村莊治理的分權化模式在遵循《村組法》的原則精神的前提下，對村務決策委員會、村務監督委員會及村務執行委員會的職能進行了設定，并通過具體的制度設計進一步細化和程序化。

1、村務決策委員會職責主要在于：（1）綜合村黨組織、村民委員會、村經濟合作社的職責，管理和督促本村人事工作的安排，并對他們實行考核和測評工作。（2）在村民會議或村民代表會議的授權之下，對村莊的重要事務進行決策，推進村級經濟、政治、文化、社會建設各項事業的健康發展。（3）加強對村務執行委員會的領導，保證村級各項決策及時落實。（4）加強對村務監督委員會的領導，使其能真正加強對村務執行委員會的監督。（5）支持村民會議和村民代表會議作為村莊權力機構的地位，保證其享有對村莊重大事務的最終決策權，保證農村基層的自治性質。

2、村務監督委員會職責主要在于：（1）列席涉及群眾利益的重要村務會議；建議村務決策委員會就有關問題召開村民（社員）代表會議。（2）對村事務、財務公開清單和報帳前的憑證進行審核；對不按有關管理制度規定做出的決定或決策提出廢止建議。（3）根據多數村民和村民代表的意見，對不稱職的村（社）委會成員提出罷免意見，提請村黨組織，報上級黨委、政府后，依法啟動罷免程序；根據多數村民和村民代表的意見，對不稱職的村務執行委員會成員提出解聘意見，提請村務決策委員會，報上級黨委、政府后，依法啟動解聘程序。（4）定期、不定期向村務決策委員會和村民代表會議報告村務監督工作情況；及時向村務決策委員會等組織反映村民對村務管理的意見和建議；聯系村民，廣泛聽取意見，履行監督職責。

3、村務執行委員會職責主要在于：（1）遵守國家法律、法規和政策及其村規民約。（2）接受鎮委、鎮政府和村務決策委員會的領導，履行村務決策委員會所作出的決策，開展日常工作。（3）接受村務監督委員會的監督，向村務決策委員會報告工作并接受評議，執行村民會議、村民代表會議及村務決策委員會會議作出的決議、決定，協助鎮人民政府開展工作。

村莊治理的分權化模式在遵循現有的村民自治的框架下，根據各村級組織在體系中的定位，按照其功能預期以制度文本的方式對其進行了功能的設定。這既為村莊權力的行使設定了制度化的路徑，同時也彌補了《村組法》相關條款過于原則而造成的一系列的制度缺陷。如，對由村務監督委員啟動罷免程序的設定在某種意義上彌補了《村組法》相關條款的缺失。與此同時，可控性分權模式還對整體的制度構架進行了相應的創新，這種制度創新包括，村務決策委會員會的工作規則，村務執行委員會工作規則，村務監督委員會的工作規則，專職干部的管理辦法，村務工作者管理辦法，財務管理辦法等。

村莊治理分權化改革旨在建立健全村黨組織領導下的充滿活力、相互制衡的治理機制。村黨組織領導下的村民委員會管理村級事務由直接管理向間接管理方式轉變；權力的運作方式從“議行在形式上分開，高度集權，”轉變為“議行在實質上分開”；干部的產生方式，由“當選即干部”轉變為“選聘結合”；權力的分配方式由“決策權與執行權相對集中”轉變為“決策權（包括監督權）與執行權的相對分離”，實現村級民主與管理互動共贏。這種模式轉變既不違背《村組法》的立法初衷，同時也是對現有村莊實際運作的一種有效調整。

二、“政治與行政二分法”及其在村級治理實踐中的演繹

“政治與行政二分法”是由德國政治學家布隆·赤里最早明確提出的，后經美國學者威爾遜的引介和古德諾的系統論證而最終形成的，對20世紀的公共行政學研究和政府管理活動產生了巨大的影響。該理論主要探討了政黨政治與政府行政之間的關系問題，它主張對政治與行政應當加以區分，同時也強調二者必須取得協調一致。

對于政治與行政的相互關系問題，政治學家J？K？布隆赤里明確提出應當對此有過一段經典的論述，他認為一個國家具有兩種基本活動，即政治活動和行政活動。這兩種活動的區別在于：“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治”①［美］伍德羅·威爾遜：《行政學之研究》，參見彭和平編的《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997版，第15頁。

古德諾在基于前人觀點的基礎上，對政治與行政的關系進行了更加系統而全面的闡釋。他認為，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，在所有的國家中都存在著分立的機關，每個分立的機關都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政。”②［美］F·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第12頁。換言之，政治是國家意志的表達，而行政則是國家意志的執行，這是政治與行政二分法思想的核心和前提。

農村基層治理所體現出來的民主的特性以及農村的現實基礎，對決策與執行的分離提出了要求，這也是其把民主作為一種治理機制的一種必然邏輯。我們不能把將“政治和行政”簡單地等同于“決策和執行”，由此，本文在運用政治與行政二分法解釋村莊治理時，首先有一個概念的界定問題。我們所說的“政治”指的是決策權，即村莊事務的基于民意整合基礎上的決策權，而行政指的是村莊事務的執行權。因著民主的共性，村莊治理的分權模式以一種獨特的方式演繹出了“政治與行政二分法”的基本原則和理論要旨。

一方面，從模式設計宗旨看，體現了效率與民主的統一。村莊治理的分權化模式，一方面，村務決策委員、村務監督委員會的組成及運作以民主作為原則，在治理中充分體現民眾意見的表達和交流，以便在應該如何治理的問題上達成一致或基本一致。另一方面，村務執行委員會在通過具體的管理活動實現對村莊的治理，社會秩序的構建時，堅持以效率為原則。這種對效率原則的堅持主要體現在，設立了專職隊伍，實行統一管理，按照程序規章辦事等。這種效率與民主相統一的原則，也正是“政治與行政二分法”思想之要旨之所在。

另一方面，從組織構架、職能設計上看，體現了決策權與執行權二分原則。在村三套班子成員的基礎上增加部分村民代表，形成以村黨組織書記為核心的村務決策委員會，由這一民選機構對村級事務進行相應的決策；設立村務執行委員會，聘用專職村干事干部管理村務，形成了相對獨立的組織設計。從職能設定上看，村務決策委員會與村務執行委員會職能分開，職責明確。村務決策委員會的主要職能是在村民會議或村民代表會議的授權之下，對村莊的重要事務進行決策，推進村級經濟、政治、文化、社會建設各項事業的健康發展；村務執行委員會的主要職能則是受鎮委、鎮政府和村務決策委員會的領導，執行村民會議、村民代表會議及村務決策委員會會議作出的決議、決定，協助鎮人民政府開展工作等。這種組織分設，職能分開的體制設計，體現了決策權與執行權二分原則。

三、決策權與執行權二分之于村莊治理的現實意義

“政治與行政二分法”為村級治理的分權化模式提供了學理支持，表現為該模式中村級決策權與執行權的分離，這對于現階段的村莊治理具有重要的現實意義。

（一）有助于解決村莊治理的效率問題

在現有村民自治體制框架下，由選舉產生的村民委員會來決策和管理村莊事務，會給村莊治理效率帶來三重挑戰。一則，選舉這一進入村委會的唯一路徑，使得村委會成員在推進村莊治理的過程中會考慮過多的人情因素，尤其是在村莊這一“熟人社會”中；二則，三年一屆的選舉方式造成的村委會成員更替會帶來治理的不穩定，從而造成效率的損失。村級治理的分權化模式中村莊的決策權與執行權分離，即把競爭規范在純粹的村民決策委員會的產生上，著重于對村莊的公共利益的表達和整合；以選聘的方式產生村務執行委員會，并獨立出來以有效地執行公共意志。村務執行委員會作為純粹的執行機構就可以以工具性和價值中立性為代價，取得和保持自身的相對穩定，以達致加強管理的目的。這種制度設計在某種程度上規避了原有的制度設計和運作模式所帶來的村治效率的損失。

（二）有助于應對日益復雜化的村級事務管理

隨著農村規模的擴大，經濟結構的變遷及社會群體的分化，致力于推動農村現代化并有相應財力作為支撐的基層政府積極主動地介入到農村發展中。雖然面對著學者提出的村民自治日益“行政化”，違背了村民自治制度設計的初衷的質疑，但基層政府對于致力于推動農村經濟、政治、社會建設的努力還是一如既往?；鶎诱陨隙碌慕槿胍l了村級管理事務的增多，與此同時，村莊自身的建設也對公共物品的提供提出了更高要求。這就需要建立一支專職的干事隊伍，構建完善的工作機制，去推進村莊管理的有序化和專業化，提高村治效能。村莊治理中的決策權與執行權二分，并隨之而來執行層的相對獨立性、技術性為有效應對現階段的村級治理需要提供了可能。

（三）有助于遏制村莊權力的異化

農村社會階層分化、利益多元化及其所帶來的非根本性的利益沖突，對運用政治與行政二分理論指導村治模式的體制架構提出了現實要求?！罢闻c行政二分法”要求行政遵從價值中立的原則，強調行政機構應原原本本地執行政治的決策，而不應該摻雜任何利益群體、利益集團的私利。在農村社會出現分化、利益的多元化的背景下，通過選舉產生的村委會會受某些勢力、利益等因素的支配從而導致村級權力的異化，即其公共權力的運作偏離公益之取向，而淪為為某些特定的集團或群體謀利的工具。如何解決選舉村莊出現的利益分化背景下的公共權力的異化問題？如果從決策權與執行權二分這一角度出發，就是將民主，即大規模的村莊選舉規范在村務決策委員會成員的產生上，而將村級事務的執行交給村務執行委員會，使村務執行具有一定的穩定性，獨立性、中立性。如果從行政學角度來進行表述的話，就是說村務執行委員會作為一個執行機構就可以以法理權威為基礎，一切遵照非人格化的規程辦事，從而促使村莊管理不至于因為某些利益群體的介入而發生異化。

四、“政治與行政二分法”對村莊治理的再啟示

村莊治理的分權化模式在其機構及職能設置中體現了政治與行政二分的精神要義與理論要旨，并契合農村現實的社會基礎。但對已有的村莊分權化治理模式，“政治與行政二分法”仍然具有啟示意義，無論是在關結點的把握還是主體間權力關系的設置上。

啟示一：加強村務決策委員會對村務執行委員會的協調和控制，增強執行的民意基礎

“政治與行政二分法”認為，政治的功能首先主要與國家意志的表達有關，其次又與國家意志的執行有關。在國家意志的表達和執行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協調?！罢伪仨殞π姓刂埔员ＷC國家意志執行，但為了保證政府的民主性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現的合理目的?！雹伲勖溃軫·J·古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987版，第15頁。古德諾在指出政治與行政必須相互協調后，又著重探討了如何實現這種協調。他認為實現這種協調的基礎便是政治對行政的適度控制，構建責任機制，使行政機構及其運作對公眾更加負責，從而實現民主和效率的統一。正如王一星認為：“與其說古德諾發展了政治與行政二分法，不如說他創立了政治與行政協調發展理論，即政治如何對行政進行適當的和有效的控制。”②王一星：《古德諾的政治與行政協調發展思想研究》，《攀登》，2008年第1期。這一思想對于村莊治理的啟示，就在于在強調村務執行委員會的獨立性和價值中立的同時，又要通過一系列的制度安排，如述職制度、考核機制、民主評議等方式加強村務決策委員會對村務執行委員會的制約，促使其對民眾的利益負責，不偏離公共權力的運作取向。就目前“鄉政村治”體制下的鄉村治理而言，村莊治理只是公共利益實現的工具之一，村民才是政治舞臺上的主角和最終目的。

啟示二：不斷探索決策與執行規律，增強村級治理效能

“政治與行政二分法”認為，政治與行政分屬于兩個不同的概念和范疇，各自有各自的特殊運行規律。政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。作為“政治與行政二分法”代表學者之一的布隆赤里從微觀和宏觀相區別的角度對“政治”與“行政”做了明確的區分，并突出了行政的技術性。該思想對于完善村莊治理的分權化模式的啟示在于：在村莊治理中，既要遵循村務決策委員會作為一個決策機構其本身基于民主出發的獨特運作規律，真正發揮村務決策委員會的議事、決策功能，又要盡力探索村務執行委員會作為執行機構的運作規律。村務執行委員會的構建及工作機制的完善，可以參照和借鑒相對比較成熟的城市社區委員會的運作經驗，不斷提高村務執行機構的工作效率。

啟示三：在加強基層黨組織的核心地位的同時，完善基層黨組織的建設

古德諾也提出了美國走向政治與行政協調的獨特道路——法外調節，也即政黨的調節。③丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社1999版。現有基層治理的民主特性決定了基層黨組織不能象古德諾所設想的那樣通過政黨對決策委員會和執行委員會成員的挑選，來實現作為意志表達機關的決策委員會對執行機構的某種有效控制。在現有的村莊治理的分權化模式中，我們通過村黨組織書記成為當然的村務決策委員會主任和村務監督委員會主任來實現對執行權、監督權的有效控制。在意識到政黨調節功能的基礎上，政治與行政二分法又強調對政黨行為的規范。就現階段的村治而言，如果基層黨組織行為缺乏規范性，往往會導致村莊權力過于集中在村黨組織手中，乃至于集中在村黨組織書記手中。對于村黨組織進行規范的有效途徑，就是加強黨內民主，科學合理配置黨內權力，尊重黨員主體地位，健全民主權利的保障機制?！?/p>

（責任編輯：吳錦良）

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1007－9092（2013）05－0087－05

孫瓊歡，女，寧波市委黨校社會學教研部副主任，華中師范大學政治學博士，現在浙江大學公共管理學院博士后流動站從事相關科研工作，從事民主政治建設和基層治理研究。董德兵，中國浦東干部學院政治與公共管理教研部講師，中國人民大學博士，從事黨史黨建、政治學研究。此文為浙江省社科規劃課題“浙江省村級治理的可控性分權化改革（11YD60YB）”的階段性成果。