基于省管縣改革的行政區劃調整

吳金群

當前，省管縣體制改革正在全國24個省和自治區探索試點①吳金群:《統籌城鄉發展中的省管縣體制改革》，《經濟社會體制比較》，2010年第5期。。在此過程中，省級政府管理幅度過大和行政區劃不合理，一直困擾著中央和部分地方政府，也成為許多人反對省管縣改革的主要理由之一。這一擔憂雖可以促使改革的頂層設計更加系統，但不應成為阻擾改革的充分理由。正如黨的十八大報告指出的，“優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革”，行政區劃的調整和優化本來就是省管縣改革的題中之義和必要配套。

一、我國行政區劃的歷史演變及其規律

所謂行政區劃，是指根據國家行政管理和政治統治的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素，將國家的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域系統，并在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關，建立政府公共管理網絡，為社會生活和社會交往明確空間定位②浦善新:《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第1頁。。行政區劃事關國家的政治、經濟與社會的發展戰略，直接影響到一個國家的政治穩定、行政效能、資源配置與社會和諧。因此，任何一個國家，在不同的歷史階段，都很重視行政區劃問題。

我國歷代行政區劃名稱繁多，層級復雜，變動頻繁，這些變化不僅是中央與地方在集權和分權之間博弈的結果，也是經濟發展、社會進步、文化差異抑或軍事行動的結果。而且，任何朝代的行政區劃都是在批判借鑒前朝經驗教訓的基礎上沿革而來的。其中，承襲的部分叫“沿”，變化的部分叫“革”①周振鶴:《中國歷代行政區劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第6頁。。在行政區劃的層級上，一般可以分為高層政區、統縣政區、縣級政區、縣轄政區等四類。我國各時期的行政區劃演變請參見下表1②賀曲夫:《中國當代省制改革展望》，中國經濟出版社2011年版，第7－9頁。。

表1 我國各時期的政區層級

新中國成立前后，我國建立了東北、華北、西北、華東、中南、西南等六大行政區。其中，華北行政區于1949年10月撤銷，改由中央政府華北事務部管理。1952年4月，又撤銷華北事務部，成立華北行政委員會。其他大區的人民政府或軍政委員會也一律改成了行政委員會。1952年11月以后，全國行政區劃統一劃分為“三實三虛”，即省、縣、鄉三個實級，大行政區、專區、區三個虛級。在解放戰爭和新生政權鞏固過程中，大行政區的建立既有利于加強中央對各大區的集中統一領導，又能比較充分地照顧各地區的具體情況。然而在和平建設年代，大行政區不僅增加了層級，也會對中央權威形成挑戰。于是，到1954年6月，中央正式撤銷了各行政委員會，大行政區制度取消。在大區撤銷后，省級行政區劃的調整也隨之展開。新中國成立初期，六個大區下轄29個省、8個省級行署區、13個直轄市等50個省級行政區①此處13個直轄市不含長春、哈爾濱，這兩個城市1953—1954年間曾為直轄市，后又被改為地級市。，另有內蒙古自治區、西藏地方和昌都地區。經過調整和合并，到1957年底，我國省級行政區劃減少到了29個。1958年，寧夏回族自治區成立，天津改為地級市(1967年恢復為直轄市);1988年，設立海南省;1997年，設立重慶直轄市、香港特別行政區;1999年，設立澳門特別行政區。至此，全國分成了34個省級政區。

綜觀我國行政區劃2000多年的演變過程，可以發現存在以下幾個基本規律:

第一，中高層政區隨著歷史的發展幅員逐漸縮小，級別逐漸降低甚至消亡。秦朝剛開始時分為36郡，到末年已近50個。號稱“千里之郡”的統縣政區，其幅員自秦到宋呈現逐漸縮小的傾向，元代以后又經過一個先大后小的起伏。漢朝開始以“萬里之州”轄郡，形成州—郡—縣體制。東漢末期州只有13個，但到了隋初州的數量達到了300多個，同時也成了統縣政區。元明時期，大部分州降與縣相當，清代的散州則完全與縣同級。民國初期廢州為縣，于是州從行政區劃中暫時消失。元代推行省制之初，僅設6個行省和一個中書省，到元末也僅設11個省。明朝疆域縮小，但仍分15個省(2京、13布政使司)。清朝初期設18個省，到清末增加到23個省。民國時期省的數量逐步發展到35個，如加上特殊政區就有48個省級行政單位。新中國成立初期的大區，也曾經短暫地把省降為二級政區。中高層地方政區隨著歷史發展不斷變小的趨勢是由政治、經濟、地理等多種原因造成的，其中以政治因素最為關鍵，主要目的是要實現中央對地方的強力控制;同時，在社會動蕩和戰爭年代，因為要對有功之人進行封賞而需要眾多職務，所以只得把郡、州等區劃分割得越來越小。

第二，行政層級的變化經歷了“兩千年，三循環”。如果不考慮縣以下政區的情況，可以將秦到民國初年的政區演變分成三個階段:一是秦漢魏晉南北朝時期，歷時800年，政區從兩級制變成三級制。二是隋唐五代宋遼金時期，歷時700年，政區重復了從兩級制變成三級制的循環。三是元明清時期及民國初年，歷時650年，政區從多級制逐步簡化到三級制，以至短暫的二級制②周振鶴:《中國歷代行政區劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第26頁。。中國地方層級變遷的歷史周期，非常清晰地展現了中央行政的效率性與地方行政的有效性之間的矛盾。統治者常常陷入顧此失彼的矛盾之中:實行“二級制”感到呼應不靈，鞭長莫及;實行“三級制”則感到中間阻礙，政令不暢。于是，今天顧此而失彼，明天顧彼而亡此，如此循環往復，周而復始③韓春暉:《“省管縣”:歷史與現實之間的觀照——中國地方行政層級的優化改革》，《行政法學研究》，2011年第1期。。實際上，二級制往往是在對三級制(三級制則是對多級制)弊端的反思基礎上形成的。在中央集權制度還不發達、控制手段還不豐富的情況下，政府層級過多不僅影響行政效率，而且因為高層政區數量少、幅員大，會對中央權威產生嚴重挑戰，甚至釀成分裂割據的后果。所以，大一統的政權就有簡化層級、增加高層政區數量的激勵。然而，地方政權的碎片化和權力分散會導致對外邊防和對內維穩的能力弱化，容易受到外族入侵或內部起義的打擊或摧毀，宋朝即是明證。明朝接受了宋朝長期積弱的教訓，擴大了統縣政區的幅員，增強了統縣政區的輯亂能力，從而維持了長達277年的統一王朝的統治(延續時間僅次于唐朝)。

第三，行政層級(特別是高層政區)往往由非行政區演變而來，即由虛入實。在秦朝，郡設守、蔚、監。其中，守和蔚是郡的地方長官，而監是中央在地方的監察官。所以，秦朝的監察區和行政區是合一的。漢初，由于中央管理的郡、國數量太多，很難進行有效的直接管理，所以設立刺史監察郡、國的長官。到東漢末年，州就由監察區逐漸轉變為高層政區。唐朝時期，中央管理的州的數量太多，也因管理難題而設立道來監察州的長官。安史之亂后，道與節度使軍管區的方鎮合二為一，于是，道就正式成了州以上的高層政區。元代的行省一開始是中央政府的派出機關，即中央大員率領部分官員在地方設立行尚書省。當時的省是中央的官署名，在中央機構改名中書省以后，行尚書省也就改名行中書省。但久而久之，行省管轄的地域就成了一級行政區劃。因此，中國歷史上的4種高層政區，州、道、路、行省，只有路完全出自宋人的獨創，其他三種都由監察區、軍事區或臨時行動機構演變而來①周振鶴:《中國歷代行政區劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第55頁。。此外，明代的督、撫轄區在明清之際幾乎變成一級政區，后來經清初的調整，還是回到行省的框架中，只是督、撫成了布政使司之上的最高長官。民國初期，裁府撤州設道，后又撤道，形成類似于郡縣制的省—縣二級制。因為省級政府管理幅度過大，也因為政治和軍事的需要，于是在20世紀20、30年代，在省、縣之間設立專區和行政督察專員。新中國成立后，改專區為地區。80年代后，隨著市管縣體制的推行，原來“虛”的地區一級也就轉變為“實”的地級市了。

二、當前我國行政區劃存在的主要問題

古代中國的行政區劃體現了皇權本位、中央集權和區劃調整的強控制導向，新中國成立初期的行政區劃體現了秩序重建、中央權威和區劃調整的強政治導向，改革開放后的行政區劃體現了服務建設、城市帶動和區劃調整的強經濟導向。我國當前的行政區劃既受2000多年歷史演變的影響，又是當前政治體制、經濟發展、社會文化和民俗地理等多重因素相互作用的結果。具體來說，存在的主要問題有以下幾個方面:

1.省管縣改革過程中的管理幅度問題非常突出

根據《中國統計年鑒》(2012)，除臺灣省外的全國27個省和自治區中，有332個地級行政區劃(其中地級市284個)，2766個縣級行政區劃(其中市轄區795個)。如果暫不考慮各省(區)間的差異，在市管縣體制下，每個省級政府平均管理12.3個地級行政單位，每個地級行政單位管理8.3個縣級政府;在省管縣體制下，每個省級政府將平均管理83.5個縣、自治縣、市等行政單位。顯然，從平均意義上講，市管縣體制下的省級和地級政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級政府管理幅度則又偏大。這就不可避免地產生了管理悖論，即:如果采用市管縣體制，因為管理幅度過小，上級對下級可能統得過死，而且行政層級過多，政府會成為“政治蝸牛”;如果采用省管縣體制，因為管理幅度過大，上級對下級無法進行有效的管理，導致公共治理失控，下級政府各自為政，而且由于上下級之間的溝通協調困難，也會影響組織的凝聚力和下屬的積極性。同時，我國各省和自治區之間的管理幅度差異很大。如果實現完全的省管縣體制，省級政府管理幅度超過100的有河北(147)、山西(107)、山東(108)、河南(126)、湖南(101)、四川(156)、云南(125)等7個省;管理幅度在80～100之間的有內蒙古(89)、江西(91)、廣東(88)、廣西(89)、貴州(82)、陜西(93)、甘肅(81)、新疆(89)等8個省區;管理幅度在60－80之間的有黑龍江(76)、江蘇(64)、浙江(69)、安徽(78)、福建(68)、湖北(77)、西藏(73)等7個省區;管理幅度在40－60之間的有遼寧(58)、吉林(48)、青海(40)等3個省;管理幅度在40以下的只有海南(18)和寧夏(18)兩個省區②吳金群:《省管縣體制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期。。

2.省級政區的規模過大和差異懸殊不利于國家的長治久安

美國的國土面積略少于我國，設有50個州和1個特區。日本的國土面積與人口都大大低于我國，設有47個一級行政區(都、道、府、縣)。我國有國土面積960多萬平方公里，人口超過13億，省級行政區劃卻只有34個。中國大陸27個省和自治區的平均面積約為35萬平方公里，相當于一個中等國家的規模。在人口方面，我國人口超過5000萬的省份有9個，超過7000萬的有5個，超過8000萬的有3個。無論是平均所轄面積還是人口，我國省級政區與世界其他國家相比，都是算比較大的。同時，在我國不同的省級政區，其規模也存在相當大的差異。區域面積最大的新疆(166萬平方公里)是面積最小的上海(0.63萬平方公里)的263倍;人口最多的廣東(10441萬)是人口最少的西藏(301萬)的34.7倍。正因為中國的區域差異十分明顯，西方研究中國的學者甚至發明了一個新詞，在China后面再加個S，用以表明中國的內部差異實在太大，似乎有幾個“不一樣”的China。

從歷史上看，對于第二級政區或統縣政區來說，因為不存在割據的風險，所以更多地考慮行政管理的效率，但第一級政區或高層政區的幅員過大卻始終是中央政府的政治憂慮。如果高層政區長官兼有財政、軍政大權，形成唐代藩鎮那種“又有其土地，又有其人民，又有其財賦，又有其甲兵”的狀況，則分裂割據局面必然出現①周振鶴:《中國歷代行政區劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第71頁。。新中國成立之初發生的“高饒事件”，使最高決策層認識到了大區對中央權威的潛在威脅。高崗、饒漱石分裂黨的活動，是新中國成立以來在黨內高層首次出現的一場分裂與反分裂的嚴重斗爭。正是這一事件，促使中央取消大區制以確保國家統一和長治久安。當前，我國省級政區的數量偏少而規模過大，特別是個別省區的地理規模巨大，不利于中央政府的宏觀管理和控制，在極端情況下容易導致國家分裂或地方割據。同時，省區之間的規模和實力差距過大，不僅會影響到公平競爭與相互協作，而且也會使地方之間缺乏足夠的平衡力量。

3.行政區劃層級過多而且政區名稱比較混亂

復雜多樣是我國地方政府層級設置的最大特點，實踐中存在著二級、三級、四級甚至五級等多種結構。一級制主要是指港澳地區的政府建制。二級制只存在于直轄市的市區。三級制有三種具體的類型:直轄市—區(縣、自治縣)—鄉(鎮、民族鄉);省(自治區)—地級市—區政府;省—縣(自治縣、縣級市)—鄉(鎮)。四級制是我國地方行政區劃的主流層級，即省(自治區、直轄市)—地級市(自治州)—縣(縣級市、市轄區、自治縣、旗、自治旗)—鄉(鎮、民族鄉、蘇木、民族蘇木)。五級制(實際上是四級半)僅存在于新疆的伊犁自治州，自治州下屬二個地區行署，行署下設縣市，縣市下設鄉鎮，即省(自治區、直轄市)—自治州—行署—縣(市)—鄉(民族鄉、鎮)。在有資料可查的217個國家和地區中，不劃分地方政區的有13個，實行一級制的有53個，二級制的有92個，三級制的有51個，二、三級合計達143個，占217個國家和地區的65.9%，實行四級以上的8個，僅占3.7%，而且都集中于亞洲和非洲②浦善新:《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第264－265頁。。我國地方層級以四級為主，明顯偏多。

我國政區名稱的混亂則主要體現在:(1)省級政區名稱不統一。我國省級政區的通名包括省、自治區、直轄市和特別行政區四種。特別是自治區的名稱，很容易與自治區域相混淆，如能改為自治省，則既能體現省級政區的地位，又能與自治州、自治州、自治縣等構成民族區域自治的區劃體系。(2)“市”和“區”過于泛濫。在行政層級上，我國的市有省級直轄市、副省級市、地級市、副地級市、縣級市等多種。對區而言，那就更泛濫了，有省級的自治區、特別行政區，有地級的地區和直轄市轄區，有縣級的地級市轄區、林區、特區，有縣鄉之間的區公所，另外還有諸多經濟區、開發區、管理區等等。(3)縣級政區名稱繁雜。我國現有縣級政區的名稱有縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗、林區、特區、市轄區等。實際上，縣級政區完全可以規范為縣、自治縣、縣級市和市轄區等四種。(4)政區專名重名較多。僅縣級以上(不含市轄區)政區專名就有上百個重名，其中比較容易引起混淆的是部分重名政區不駐一地，個別的不在一個省區;市轄區的重名也很突出，如市中區、鼓樓區等;縣城的重名現象更嚴重，僅城關鎮就有上百個。

4.政區邊界尤其是省界的犬牙相入破壞了行政區和地理區的完整統一

從起源來看，政區本來就是為中央集權國家的行政管理需要而設置的，其劃界當然要對集權統治有利;但另一方面，農業經濟的發展又是維持封建政權的基礎，其劃界也要注意政區與地理環境一致。在這兩種思想指導下，就出現了“犬牙相入”和“山川形便”兩條相互對立的劃界原則。在中國歷史上，這兩條原則是同時并用的，但越到后來，犬牙相入的原則越占上風，這一點反映了中央對地方控制愈來愈緊，中央集權程度愈來愈強的客觀事實③周振鶴:《中國歷代行政區劃的變遷》，中國國際廣播出版社2010年版，第87頁。。山川形便原則有利于實現行政區、經濟區與地理區的完整統一，從而有利于區域經濟和社會文化的持續發展。然而，以此為依據劃分政區，地方政權可以憑借天險、地利形成割據之勢。所以，到了宋代以后，犬牙相入原則開始被普遍使用。特別是到了元代，這一原則走向了極端。元以后的各代，雖然對省制進行過多次改革，但犬牙相入的原則和實踐并沒有得到根本改變。

在軍事不發達的古代社會，犬牙相入的政區劃分比較有效地避免了地方的割據。但在軍事高度發達的今天，現代化戰爭已不再局限于地面行動。在數字化、信息化和空間立體戰的背景下，完整的自然地理對形成地方割據的作用和意義已經越來越小。與此同時，犬牙相入的政區劃分破壞了行政區、經濟區和自然地理的完整和統一，阻礙了經濟區內商品和生產要素的正常流通，影響了區域經濟的健康發展。大量的事實表明，我國區域經濟仍然在按行政區經濟規律運行，行政區劃界限如同一堵“看不見的墻”對區域經濟的橫向聯系產生剛性約束①劉君德:《中國轉型期“行政區經濟”現象透視——兼論中國特色人文－經濟地理學的發展》，《經濟地理》，2006年第6期。。在此背景下，行政區與自然地理區域的人為割裂會對區域經濟的發展產生嚴重的負面影響。雖然改革的關鍵問題不是通過頻繁地調整行政區劃，以試圖實現與經濟區的一致，而是在于不斷完善市場經濟體系以及徹底轉變政府職能，但對于客觀上已經存在的自然地理條件，則應該在行政區劃改革時給予足夠的重視。

三、省管縣視野下的行政區劃改革思路

一般來說，當一個組織的規模一定而且其他條件保持不變，管理層次與管理幅度之間呈現反比例關系，即:管理層次越少，管理幅度越大;管理層次越多，管理幅度越小。從多數國家的情況來看，減少行政層級、實現扁平化管理已經成了行政改革的共同趨勢。當然，任何一個國家的行政區劃的形成都有其歷史和自身原因，不是劃來劃去的結果②宮桂芝:《我國行政區劃體制現狀及改革設想》，《政治學研究》，2000年第2期。。所以，行政區劃改革需要統籌規劃，經科學論證和綜合評估后逐步推進。與省管縣改革相適應的行政區劃改革可以從以下幾個方面漸進展開:

第一，適度增加直轄市數量。新中國成立初期，我國最多時曾設有北京、天津、上海、南京、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、長春、哈爾濱、旅大、鞍山、撫順、本溪等15個直轄市。我國目前僅設有北京、天津、上海、重慶4個直轄市，數量明顯偏少，而且西北、東北、華中、華南等地區仍缺乏作為區域性政治、經濟中心的省級大城市。隨著我國經濟社會的快速發展，部分(特)大城市的經濟基礎日益雄厚、基礎設施迅速改善、人口聚集日漸增多、輻射力越來越強，已初步具備了影響和帶動周邊區域整體發展的能力。因此，可以考慮把大經濟區的中心城市增設為直轄市，以進一步加速大經濟區的形成，并充分發揮超級中心城市的龍頭作用。在具體操作時，應首先考慮在一些具有雙中心的區域設置直轄市，比如濟南與青島、沈陽與大連、廣州與深圳等。其次應注意選擇大區域中的首位中心城市作為直轄市，并給其留下充足的發展空間。最后，新直轄市與原直轄市以及新直轄市相互之間需要保持一定的空間距離，以充分發揮其中心城市的輻射力。從目前來看，可供候選升格為直轄市的主要有:南京(長三角)、青島(環渤海)、沈陽(東北)、廣州(華南)、武漢(華中)、西安(西北)等。在名稱上，為了表明直轄市的省級地位，而且因為直轄市都是大都市，所以不妨改稱直轄市為都市省。

第二，逐步劃小面積過大省區。早在西漢時期，賈誼就在《治安策》中寫道:“欲求天下之治安，必眾建諸侯而少其力，力少則易使以義，國小則亡(無)邪心”。為了有效維護國家的長治久安，充分發揮中央與地方的兩個積極性，成功壓縮行政層級，順利推進省管縣改革，有必要劃小區域面積過大省區，逐步增加省級政府數量到50個左右。在劃小省區過程中，應重點考慮自然地理、民族構成、歷史傳統、人口數量、國家安全、經濟聯系和管理便利等因素。對于面積過大或版圖分布過于狹長的省區，如新疆、西藏、內蒙古、甘肅等，首先設想是否可能一分為二。如果在現有省級政府駐地以外存在適合作為另一個省會的城市，則可大體上一分為二;如果不具備一分為二條件的，則可以通過將部分區域劃歸周邊省區或者與周邊省區部分區域組建新省區的辦法劃小省區。比如在區域面積最大的新疆，南北交通極為不便，且南疆與北疆在民族構成上也有較大差異，所以在南疆設維吾爾自治區為佳，在北疆則可設立新省。在內蒙古，版圖過于狹長，東西地理條件、經濟、文化等方面都存在較大差異，可分別以呼和浩特與烏蘭浩特為中心組建兩個自治區。另外如甘肅，可以把其東北部劃歸寧夏;西藏的東部則可以和四川的西部組建西康省。在自治區的名稱上，為避免與自治區域相混淆，也為了反映其省級地位，不妨改稱自治區為自治省。

第三，積極探索新的設市模式。20世紀80年代以前，我國常采用切塊設市模式，即從縣域范圍內切出城市化水平較高的區域單獨設市，從原來所屬的縣(自治縣、旗、市)中分離出來。這一模式雖然城鄉界線清楚，在條件好、潛力大的非縣城中心鎮效果明顯，但是增加了機構編制和財政支出，而且使城市的拓展空間和鄉村的經濟社會發展都受到了制約。于是，80年代以后，整縣改市成了設市的主要模式，即將整個縣(自治縣、旗)改為市，個別也有幾個縣合并設置為一個市或郊縣并入市。這一模式打破了城鄉分隔，減少了重復建設，節約了經費開支，促進了城鄉協調發展，保持了行政區劃的相對穩定。但是，這一模式違背了城市型政區的基本宗旨，模糊了城鄉之間、市縣之間的差別，造成了虛假城市化。正是在這種困境下，我國設市工作已暫停10多年，自1997年以來，除新疆設置了5個縣級市外，其他省區均已停止。當前，應該按照城鄉分治的原則，運用點面結合的方法，積極探索多樣化的設市模式。在總體上，可以通過增設直轄市，增加省級政府數量，減少管理幅度;通過取消地級管理層，回歸原地級市的城市管理功能，探索有中國特色的城市自治之路;通過有條件地重啟切塊設市和整縣改市，加快中國城市化進程，激發縣域發展活力;通過部分中心鎮改市試點，積極探索縣轄市體制，培育和發展中小城市。

第四，漸進整合縣級政區。縣是我國行政區劃中作用顯著，歷史最長，也最為穩定的一個層級。截止到2011年底，31個省、市、自治區中共有1996個縣(旗、縣級市、特區、林區)。但是，因為沒有明確統一的標準，不同省區之間縣的數量、縣域面積、人口規模、經濟實力等方面存在巨大的差別。一般認為，省直接管理縣市的數量以不超過50個為宜。在我國目前行政區劃下，如果由省級政府直接管理縣市，將會有23個省區超過這一控制幅度。因此，有必要在增設直轄市、劃小規模過大省區后，進一步整合縣級政區。總體思路是:一部分發達縣(市)可以遵照相關條件升格為地級市，并劃入周邊個別縣(市)作為市轄區;通過定量計算適當合并規模過小的縣(市)，擴大縣域管理規模;為給大中城市的發展留下足夠的空間，部分與市聯系緊密的郊縣可調整為市轄區或依然保留為“較大的市”下屬的縣。

經過改革，我國的主流地方行政層級應分為三層(見下圖1):第一層級仍然由省、直轄市(都市省)、自治區(自治省)和特別行政區組成。第二層級主要由縣、省轄市和自治縣組成。其中的省轄市，既包括了現在的地級和副省級市，又包括了省管縣改革后的縣級市。經法律法規明確授權，少部分省轄市可以作為“較大的市”繼續轄區、縣或自治縣。第三層級由鄉、鎮、縣轄市和民族鄉組成。我國現有的鎮建制門檻過低，而且并鄉擴鎮改革使鎮變成了廣域型的大鄉建制。此時，經濟強鎮的崛起越來越要求城市型管理體制的創新。其中的縣轄市就是在借鑒國際經驗基礎上提出的、符合城鄉分治趨勢的設市新模式，它既可以避免切塊設市的弊端，又能夠解決整縣改市出現的新問題。

圖1 行政區劃改革后的行政層級體系

有必要說明的是，省管縣改革中自治州的具體定位問題。到底要不要取消自治州管縣，實行省管縣的體制，目前還存在爭議。從未來的趨勢看，應該逐步取消自治州管縣的體制。海南建省后，撤消海南黎族自治州這個行政建制，另設6個自治縣由省直管，同樣達到了民族區域自治的目的。海南的實踐表明，自治州并非是一定要按管縣的行政建制設立的，可以結合各地自治州的實際情況，采取兩種改革思路:一是實行省級政府直管自治縣后，借鑒海南的做法，作為一級地方政府的自治州隨之取消。這一思路，可以在全國大部分地區實施。二是采用省級政府直管自治縣后，把自治州看成與市縣脫鉤后的地級市一樣，作為不管縣的自治地方政府存在。考慮到目前自治州府所在地往往是縣或縣級市，所以自治州可暫時作為一個法律概念存在，自治縣達到一定標準后可升格為自治州。當然，這將涉及到我國《憲法》及《民族區域自治法》的修改。