中國公共產品服務高成本的原因及其對策

□ 金 瀟 何翔舟

中國公共產品服務高成本的原因及其對策

□ 金 瀟 何翔舟

公共產品直接關系公眾的日常生活，隨著社會經濟的發展和公共管理理念的深入，我國公共產品服務體制的不科學引發的不良后果日益凸顯，特別是公共產品服務高成本問題，已經嚴重影響著公眾的福祉。政府對公共產品服務的壟斷體制是其高成本服務的根源。政府壟斷體制下，不僅不可避免地導致低效率，還使公共產品的管理機制松散，“公地悲劇”隨處可見，對公共產品服務科學合理有效的監督管理機制也難以形成。公共產品服務高成本問題需要從破解政府公共產品壟斷體制入手，變公共產品政府壟斷體制為公共產品公私伙伴體制，進行民營化改革，有效化解公共產品高成本服務頑疾，最終達到增加公眾福祉的目標。

公共產品；壟斷體制；高成本；公私伙伴體制

我國現代社會的發展，要求各級政府提供各種形式的公共產品來保障社會大眾的日常生活，這些公共產品顯然應當是以優質服務和低成本為前提，尋求社會福利的最大化，這客觀上要求政府提供公共產品必須是有效率和有效果的，這也是低成本政府建設和構建和諧社會的應有之義。然而，當前我國公共產品服務的高成本問題卻是比較嚴重的，政府壟斷的公共產品服務體制弊端諸多：決策制度設計的不科學導致政府盲目地作出決策而很少考慮成本問題，效率就無從談起；核心的決策機制不科學，內部監督機制即使有，也難以發揮多少作用；社會的低關注和缺少監督動力更是造成了公共產品服務領域的“公地悲劇”，這一系列弊端不可避免地導致我國公共產品服務成本的畸高。公共產品高成本服務問題的研究和解決刻不容緩，需要從公共產品服務成本理論入手，剖析政府壟斷體制下的高成本問題，構建低成本、有效率、服務優質的新型公共產品服務體制與機制。

一、公共產品服務成本研究的理論概述

公共產品服務成本的理論主要由西方學者提出和建立。公共經濟學研究和公共選擇學派創始人之一奧斯特羅姆在其《公共事物的治理之道》一書中闡明公共事物的治理應實行多中心的治理，利用各種社會力量合理配置公共資源，增加公共福祉。20世紀80年代，薩瓦斯針對政府壟斷造成的公共產品高成本提出民營化改革作為公共服務提供機制，“狹義上看，民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟”。③E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，中國人民大學出版社2002年版，中文版前言。薩瓦斯把民營化作為一種管理工具、一個社會治理的基本戰略，目的是建設更好的政府和社會。布坎南、戈登·塔洛克創立的公共選擇理論從官僚體制上解釋了公共產品高成本的主要原因，對公共產品服務成本的研究具有很大的理論意義。20世紀70年代興起的新公共管理運動提倡在公共部門領域引入私營部門的管理方法和管理技術以節省政府對公共產品的服務成本，主張政府公共產品服務應廣泛引入市場競爭機制，讓更多的私營部門參與公共產品的提供和服務。21世紀初，美國人保羅.納特出版了《決策之難－15個包括政府重大決策失誤案例分析》，從真正意義上開始公共產品政府壟斷成本問題的研究，對政府在公共產品決策的成本問題進行了深入討論。不過，該研究沒有深入對公共產品政府壟斷成本的原因進行研究，也就無法提出對政府壟斷成本的解決路徑。

公共產品服務成本的理論研究表明公共產品服

圖一 壟斷導致無效率②

（二）卡特爾模型下公共產品的政府壟斷

就公共產品服務領域而言，政府基本處于完全壟斷地位，其它組織無法與之競爭，即使存在競爭，也由于政府掌握更多信息和資源，造成事實上的不平等競爭。

經濟學中的卡特爾模型正可以用來闡述我國公共產品服務的高成本機理。卡特爾是指正式串謀在一起的一群廠商，能使一個競爭性市場變成一個壟斷市場，以擴大產品提供者整體利益作為它的主要務不應該也不能由政府壟斷提供，否則必然導致服務成本畸形膨脹和社會資源的浪費，最終損害公共福祉的實現；私營資本可以也應當進入公共部門領域，采用市場化的管理方法和技術，用多元競爭代替壟斷，降低公共產品服務成本。

二、壟斷體制是公共產品服務高成本的根源

（一）壟斷導致無效率

斯密在《國富論》中談到，獨占乃是良好經營的大敵。良好經營，只靠自由和普遍的競爭，才得到普遍的確立。自由和普遍的競爭，勢必驅使各個人，為了自衛而采用良好的經營方法。①亞當·斯密：《國民財富的性質和原因的研究上卷》，郭大力，王亞南等譯，商務印書館1972年版，第140頁。壟斷是無效率的源泉，壟斷行為使消費者遭受的損失大于壟斷者獲得的利潤（圖一）。可以預見，當政府對公共產品服務實行壟斷體制時，也同樣會導致低效率。目標，為了達到這一目的，在卡特爾內部將訂立一系列的協議，來確定整個卡特爾的產量、產品價格，指定各企業的銷售額及銷售區域等。兩者具有極其相似的特征。卡特爾的建立至少需要三個條件：一是卡特爾必須具有提高行業價格的能力；二是卡特爾成員被政府懲罰的預期較低；三是設定和執行卡特爾協定的組織成本必須較低。政府實際處于公共產品服務壟斷地位決定了政府本身擁有隨意提高公共產品價格而不受限制的權力；公共產品主要由政府本身提供，在現行政府沒有科學完善的公共產品服務績效評價體系下，公共產品的卡特爾幾乎很少受到懲罰；特定公共產品供給涉及的公共事業單位數目少、行業高度集中、產品幾乎完全相同，并且這些供給主體也已形成類似行業協會的組織（實際上相當于一些政府主管部門），公共產品組織成本也就不高。此外政府公共政策的約束造成我國公共產品政府壟斷幾乎是獨一無二的賣方市場，政府公共產品服務的卡特爾體系相比較于一般市場經濟中的卡特爾，具有更加穩定的基礎和地位。

我們研究公共產品成本問題通過比較多個案例發現，在公共產品經營活動中私人經營管理的成本為15元人民幣時，政府經營管理的成本為46元；一旦出現政府和私人組織或者其他組織在共同提供同一品種的公共產品時，就會計成本而言，政府要高出私人組織3－4倍。①何翔舟：《公共產品政府壟斷的高成本機理與治理》，《社會科學戰線》，2011年第9期。表1是課題組調研獲得的某市群眾藝術館經營管理與民間經營管理的相關成本比較，不論從工資、車輛使用維護費還是業務招待費用，民間經營成本都要比政府經營管理低得多，總成本之比達到了4.42：1，節省費用106萬元。由此可知，在公共產品服務領域，政府壟斷體制確實導致高成本，公共資源被低效率配置和浪費。而且政府壟斷體制造成的高成本一旦形成，便難以改變，很難找到替代品，也無法找到其他組織與之競爭，高成本、低效率狀況會一直延續下去。

表1 某市群眾藝術館政府經營管理與民間經營管理的相關成本比較（1年）

三、壟斷體制下我國公共產品服務高成本的原因

壟斷導致高成本已是公認的事實，壟斷體制下，公共資源的帕累托最優無法達到，帕累托改善效應也不可能在壟斷組織中出現。公共產品政府壟斷造成的高成本問題，在世界范圍內都客觀存在、不可避免。現行壟斷體制下難以找到控制公共產品高成本的依據和措施，不過，分析壟斷體制下我國公共產品服務高成本的原因仍然十分重要，有助于我們從政府壟斷體制本身入手，破解壟斷體制及其體制下的一系列機制，尋找公共產品服務高成本的解決方法。

（一）硬約束制度的缺失導致不科學決策

根據經濟人假設，一個組織在缺乏應有的制度約束時，任何意義的決策都不可能給個人或者組織帶來決策成本，一定意義上只有決策福利，決策這個本來有很大風險或者說有很大責任的活動，就會被最沒有決策頭腦的人爭搶去了。市場經濟中決策者作出的決策都力求高效、低成本的原因在于決策者不僅是對資源配置進行決策，一定程度上也是對自身的一種決策。如果決策者作出低效的決策導致損失時，其自身的職業發展、薪酬、生活水平也會一并受到影響，這種不言自明的制度約束使得私人領域的決策大都是有效率的。然而在政府壟斷體制下，政府凌駕于公共產品決策之上，決策者作出任何公共產品決策幾乎不會使自身受到任何損失，決策失敗不需要付出個人代價，缺乏私人領域相類似的約束制度，政府內部也未能建立起有效的硬性約束制度，決策無效率、不科學導致的高成本現象也就不足為奇。

（二）社會監督的“公地悲劇”導致監督機制松散

美國學者哈丁1968年在《科學》雜志上發表的《公地的悲劇》一文，描述了無償放牧導致公地不堪重負成為不毛之地的悲劇，闡述了產權不明、約束制度缺乏終究會造成資源過度浪費，社會福利的下降。我國壟斷體制下的公共產品服務領域，正是由于產權高度抽象模糊，缺乏產權意識的公眾沒有產權的內在使用動機，造成社會監督缺失，無法有效規制政府決策和行為。當政府決策導致一少部分人利益受損時，這些人就有著強烈的動機通過各種方式表達利益訴求直到問題解決；然而，當利益受損方是全體公眾時，無論損失大小，幾乎沒有人會去追究政府決策的責任，造成公共產品生產經營決策的“監督真空”，我們稱之為公共產品服務領域社會監督的“公地悲劇”。公眾的漠不關心直接導致一系列監督機制的缺失，加之政府自身由于既有利益的存在，是很少有意愿對現行制度進行改革。當政府決策缺少有效監督時，腐敗就會大范圍地出現，也必然提高公共產品成本，危害公共福利的實現。所以從監督制約方面看，公共產品在壟斷狀態下，其高成本問題是難以得到控制的。

（三）公共產品領域的人員膨脹導致高成本

人員膨脹在政府壟斷公共產品領域非常普遍。調研發現，在高等院校、政府所有的學校，教師與學生的比例是1：13.6，私人所有的學校師生比例為1：26.6。相應地，管理人員與學生的比例，政府所有與私人所有分別為1：15.3和1：85.8。①何翔舟：《公共產品政府壟斷的高成本機理與治理》，《社會科學戰線》，2011年第9期。如果假定私人所有的學校人員比例是合理的，那么政府所有的管理人員膨脹現象就很嚴重了。此外，“帕金森定律”在政府壟斷的公共產品服務領域廣泛存在，公共事業單位希望增加管理者，而公共事業單位的優厚福利使其管理職位在社會上有著無限的需求，無數不稱職的管理人員占據領導崗位，機構臃腫，人浮于事，效率低下。壟斷體制下的公共產品服務領域，從事公共產品生產經營的人員越來越多，經費支出自然越來越大，造成政府隱性成本巨大。

四、公共產品公私伙伴體制：公共產品服務低成本的出路

（一）壟斷體制下無法達致公共產品服務低成本

政府壟斷體制本身帶來的低效率，以及該體制下產生的人員冗余、決策機制不科學、內部監督機制不完善、社會監督“公地悲劇”等問題，都直接或間接導致公共產品服務的高成本。雖然國內外學者基于政府壟斷體制較難改變的現實狀況下，提出了體制內部的一些解決高成本的方法，諸如進行政府績效評估、改變政府職能等，但都沒能夠在壟斷體制下建立一系列科學合理的管理機制使得公共產品服務高成本問題得到根本性解決，政府壟斷提供公共產品高成本仍然居高不下。筆者認為，在現行壟斷體制下無法找到控制和解決公共產品高成本的依據和方法，只有從體制入手，變公共產品政府壟斷體制為公共產品公私伙伴體制，才能真正解決我國公共產品高成本、低效率的頑疾，為公眾提供低成本且質優的公共產品，使公眾享受到更多福祉。

（二）公共產品公私伙伴體制的內涵

1、公私伙伴關系是公私伙伴體制的基礎

建立公私部門之間的合作伙伴關系是公私伙伴體制的核心與基礎。公私伙伴關系（Public－Private Partnerships，PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共服務、公共產品而建立起來的長期伙伴關系。薩瓦斯認為公私伙伴關系有三種意義：首先是指公私部門共同參與生產和提供物品與服務的任何安排；其次，它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目；再次，它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。同時，薩瓦斯認為公私合作可以采取多種形式（表2）②E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍譯，中國人民大學出版社2002年版，第254頁。。具體到特定的公共產品服務領域，公私合作伙伴關系模式可以根據公共產品的不同類型而有不同的形式，諸如公私合資合作制、托管制、特許經營制、政府采購（服務外包）等形式。

表2 公私伙伴關系類型連續體

2、公共產品政府決策科學化是公私伙伴體制的前提

決策科學化是指運用科學的理論、程序、方法和手段進行決策，以求合理確定決策目標、科學規劃和優選方案，從而以最低的代價取得最好的效果。③王春福：《論決策的科學化和民主化的統一—兼論政策科學的學科理念》，《政治學研究》，2004年第4期。政府決策的科學化是各級政府一致追求的目標，包括公共產品公私伙伴體制這一科學決策在內，最終都需要政府通過制定公共決策來執行。現實情形中，各級政府處于公共產品服務實際的壟斷地位，做出的有關公共產品的決策在壟斷體制下從其角度看可能是科學的，但從整體社會福利角度來看，卻有其不科學之處。要使公共產品政府決策科學化，需要頂層決策層運用科學化決策程序否定公共產品服務壟斷體制，建立公私伙伴體制這一符合公共資源最優配置的公共產品服務體制，并在此基礎上一如既往運用科學化決策程序進行公共產品的資源配置。只有公共產品政府決策達到科學化這一前提，公私伙伴體制才能得到確立并有效落實和運用。

3、民營化改革是公私伙伴體制的主要機制

作為公共產品公私伙伴體制核心的公私伙伴關系客觀上要求政府在公共服務領域破解現行壟斷體制，進行卓有成效的民營化改革。實現公私部門之間的伙伴關系，民營化改革應當成為公私伙伴體制實現的主要機制。薩瓦斯通過對49個國家民營化實踐的研究認為“民營化旨在改善政府作為服務提供者的績效，這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭”。①E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，中文版前言。公共選擇理論也指出，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府壟斷提供，擺脫和打破政府壟斷體制的最好出路便是建立公私機構之間的競爭。民營化機制意味著政府應當取消對無端耗費國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規制以鼓勵民營企業家提供產品和服務，通過合同承包、特區經營、憑單等形式把責任委托給在競爭市場中運營的私營公司和個人。民營化改革就是要重新審視政府的角色，更多依靠市場、社區和公民的力量，達致公共服務的優質高效。

4、需求導向型的公共產品服務機制是公私伙伴體制的必然要求

需求導向型公共產品服務機制是新世紀以來國際社會公共管理的主流，是針對傳統官僚模式下公共組織缺乏對公眾需要何種公共服務的回應而產生，把購買需求和公共需求作為改善公共管理、實現社會和諧的重要舉措，試圖把政府打造成以需求為導向、積極回應需求的需求型政府。需求導向型政府的管理哲學就是回應需求、為需求服務、對需求負責。

需求導向型的公共產品服務機制，是公共產品公私伙伴體制的必然要求。在這一機制作用下，政府需求導向型的公共產品服務機制改變了政府一直處于公共服務的壟斷地位，提倡在公共產品服務領域采取公私伙伴關系。首先，政府提供公共服務應當是低成本、優質、高效的，這與公私伙伴體制力圖達到的目標是一致的；其次，需求導向型的公共產品服務機制要求在社區和公共需求中引入競爭機制，只要能夠提高公共服務的效率，使公共服務更加優質，政府就應當把原由政府直接提供的一些公共服務以不同的合作模式，鼓勵私營企業投資到原來由政府包攬的公共領域，構建公私部門之間良好的合作關系，這正是公私伙伴體制所追求的目標。

五、公共產品公私伙伴體制的展望

不可否認，在我國現行政治體制下，政府對公共產品的壟斷體制還會存在相當長的時間，公共產品公私伙伴體制還僅僅是理論上的一種探討，筆者也還無法將公共產品公私伙伴體制詳細闡述。但是我們可喜地看到，在很多公共產品服務領域、很多局部地區，公共產品公私伙伴關系和體制正在建立，如深圳市從2002年起，對水務、能源、燃氣和公交等公用事業進行國際招標，出臺《深圳市公用事業特許經營方法》，社會資本得以進入過去完全由政府壟斷的公共產品領域。②李延均：《公共服務領域公私合作關系的契約治理》，載《理論導刊》，2010年第1期。此類公私合作的成功案例已經很多，大多數都能夠減少公共產品服務的成本進而降低其價格，讓公眾享受到更多的福利。公共產品公私伙伴體制被證明的確是一種較公共產品政府壟斷體制更優的公共產品服務體制，與我國社會、政治及經濟體制也不存在明顯的沖突。

當前需要解決和突破的問題主要有兩個：一是結合理論研究和實踐創新，形成公私伙伴體制的理論體系；二是創設針對公私伙伴關系的專門法律，完善各類地方性法規，統一規范，為公共產品公私伙伴體制的形成提供穩定的法律制度環境。□

（責任編輯：嚴國萍）

D630.1

A

1007－9092（2013）02－0087－05

金瀟，浙江工商大學公共管理學院行政管理系研究生，主要研究方向為政府成本與績效；何翔舟，浙江工商大學政府成本與績效評價研究所所長、教授，主要研究方向為政府成本與績效。

國家自然科學基金項目“有形公共產品低成本服務的體制與機制研究”（71273236）、浙江工商大學研究生科研創新基金。

②保羅·克魯格曼，羅賓·韋爾斯：《微觀經濟學》（第三版），黃衛平等譯，中國人民大學出版社2012年版，第444頁。