國際海運溫室氣體減排市場機制解析

顧偉紅

(上海海事大學交通運輸學院，上海 201306)

0 引言

當前，國際海運界對船舶在從事國際運輸活動中排放出的大量溫室氣體日益關注.根據(jù)國際海事組織(IMO)《2009年第二次溫室氣體研究》［1］報告，如果不采取任何政策或措施，到2050年海運溫室氣體排放量可能會較2007年排放水平增長2～3倍.為了實現(xiàn)未來全球氣溫升高不超過20℃的溫控目標，各國提出2050年溫室氣體減排50% ～80%不等的目標，因此給海運溫室氣體減排帶來較大壓力.

另一方面，2009年以來國際氣候談判進展緩慢，一種以行業(yè)突破帶動并推動全球氣候談判的愿望將航空和航海業(yè)的溫室氣體減排問題推到前沿.目前，在IMO框架下，海運溫室氣體減排路線已經(jīng)明確從技術、營運和市場機制3方面共同推進海運業(yè)減排.有關減排市場機制的討論自2008年IMO海環(huán)會(MEPC)第57屆會議開始，各方陸續(xù)向MEPC提交市場機制方案，經(jīng)過幾年的調整與整合，目前正式納入談判范疇的有9個提案7種機制.本文通過對這7種機制的解讀，全面分析各市場機制方案的運作機制和相關要素，揭示各方案提出的政治立場和利益背景，為我國應對市場機制談判提供分析基礎.

1 減排市場機制分類

市場機制可基于調控對象(船用燃料和船舶能效)和調控工具(稅費機制和交易機制)分為3類.

(1)以碳稅為特征(燃料－稅費型)的3種方案:國際溫室氣體基金(International Greenhouse Gas Fund，GHG Fund)、港口征收排放費用(Port State Levy，PSL)和基金+返還機制(Rebate Mechanism，RM)，代表方分別為丹麥、牙買加及國際自然基金.

(2)以排放交易為特征(燃料－交易型)的方案，具體為排放交易機制(METS)，代表國家有挪威、英國、法國.

(3)基于船舶能效的3種市場機制提案:激勵型(能效－稅費型)方案，其原理是能效較差的船舶繳納碳稅，代表方為日本和國際航運公會;能效信用交易型(效率－交易型)方案，其原理是能效較差的船舶必須向高能效船舶購買排放信用，代表國家為美國;巴哈馬方案.海運減排市場機制分類見圖1.

圖1 7種市場機制方案分類

2 減排市場機制運行機理

2.1 燃料-稅費型方案

2.1.1 GHG Fund

GHG Fund［2］是由丹麥于第57屆MEPC上最早提交的市場方案之一，其核心設計理念隨著時間的推移不斷細化和成熟，馬紹爾群島、尼日利亞等國也成為該方案的共同提出國.目前，該方案已完成由初步設計到公約形式的轉變，其主要特征是:

(1)針對船用燃料開征碳稅.稅率將基于減排目標、目標年排放量預測值以及清潔發(fā)展機制的碳價格確定，每4年調整1次.

(2)所有400總噸以上的國際航行船舶均須交納碳稅，稅收或由船舶所有人直接繳納，或由供油商代為繳納.

(3)所征收的稅款存入國際溫室氣體排放基金，由基金會管理.基金的管理機構由締約國大會和秘書處組成，大會是決策機構，秘書處是大會的常設執(zhí)行機構.

(4)征收的資金將用于:①購買行業(yè)外碳信用(如清潔發(fā)展機制)以抵消行業(yè)內超出排放目標(該目標由《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)或IMO確定)的溫室氣體;②《公約》下的減緩、適應活動以及基金管理費用、研發(fā)活動和現(xiàn)存IMO框架下的技術合作.

2.1.2 PSL

該方案由牙買加于第60屆MEPC上提出，相關提案有:MEPC 60/4/40［7］，MEPC 64/5/4［8］.由于提案未明確稅率的確定、資金的管理和使用等關鍵問題，對該方案的討論處于逐漸弱化的態(tài)勢，其主要特征是:

(1)針對到港航程中消耗的燃料開征碳稅，提出收費應區(qū)分重油和清潔燃料，但未明確如何確定稅率.

(2)一定等級(由IMO確定)以上的國際航行船舶應直接向港口國繳納碳稅.

(3)該方案未明確在港口國征收后資金如何管理以及如何分配，但牙買加在討論中表示有關費用將直接進入國際基金賬戶，并由港口國負責有關監(jiān)督檢查.

2.1.3 RM

RM最早是由國際自然基金會在第58屆MEPC上提出的基本理念，并于第60屆會議提交RM的主要框架.由于其能在一定程度上體現(xiàn)發(fā)展中國家的政治立場和訴求，因此得到一些發(fā)展中國家的支持.相 關 提 案 有:GHG－WG 3/3/11［3］，MEPC 62/5/14［4］，MEPC 64/5/10［5］，MEPC 64/5/12［6］.其主要特征是:

(1)與GHG Fund方案相似，RM也是針對船用燃料征收碳稅，稅額將依據(jù)陸路排放平均價格或者市場平均碳價，以季度為單位進行調整.

(2)該方案的管理機制由中心排放登記、指定的環(huán)球銀行和港口國/船旗國監(jiān)督組成，包括船舶報告排放、向指定銀行交納碳稅和港口國監(jiān)督/船旗國發(fā)證等3個環(huán)節(jié)，從而形成排放－交費－監(jiān)督的管理閉環(huán).

(3)該方案所征收的稅款存入基金，由國際專門機構收取并管理.資金分配包括2個步驟:①發(fā)展中國家可以根據(jù)其進口貨物價值比例無條件獲得資金返還，保證發(fā)展中國家不承擔經(jīng)濟負擔;②剩余資金用于《公約》框架下的綠色氣候基金以及航運業(yè)減排技術的研發(fā).

(4)該方案還可進一步擴展，在資金的分配和使用環(huán)節(jié)與任何有收入的市場機制結合，體現(xiàn)該機制的靈活性.

2.2 排放交易機制

3個排放交易機制以排放交易為特征，有3種提案 (挪威 MEPC/60/4/22［9］、英國 MEPC/60/4/26［10］、法國 MEPC/60/4/41［11］).其主要特征是:

(1)設定國際航運業(yè)目標期排放上限(排放峰值).

(2)按照航運業(yè)的排放上限和各船舶上報的歷史數(shù)據(jù)，每年指定配額數(shù)量.

(3)在一個履行期內，船舶經(jīng)營者和其他主體均可購買或交易配額，如果配額不夠用，船舶還可以購買系統(tǒng)外的配額，如清潔發(fā)展機制(Clean Development Mechanism，CDM)或類似的碳信用;在履行期滿后，船舶經(jīng)營者應根據(jù)船舶排放的CO2遞交相應的排放配額.

(4)船旗國通過其認可組織(如船級社)核實旗下船舶的排放和交易情況;港口國對進入其港口的懸掛外國旗的船舶檢查其記錄簿和配額方面的證明文件.

(5)英國方案與挪威、法國方案的不同之處在于配額的分配和排放上限設置方式不同.英國方案提出將配額分發(fā)給各國政府，由各國政府拍賣配額;建議采用分階段遞減的方式設置排放上限，如5～8年的時間.

2.3 基于能效的市場機制方案

2.3.1 能效－稅費型方案

該方案的原理是能效較差的船舶繳納碳稅，具體方案為日本和世界航運理事會聯(lián)合遞交的EIS(Efficiency Incentive Scheme)機制，該機制由杠杠激勵方案(Leveraged Incentive Scheme，LIS)和船舶效率體系方案(Vessel Efficiency System，VES)整合而成.

在第59和60屆MEPC上日本和世界航運理事會分別遞交有關LIS機制的提案(MEPC 59/4/34)［12］以及 VES 機制的提案(MEPC/60/4/39［13］).因為LIS和VES機制有一定的共性，所以日本和世界航運理事會將各自的提案進行整合，在溫室氣體第3次工作組會間會議上聯(lián)合遞交EIS機制(GHGWG 3/3/2)［14］，該機制旨在經(jīng)濟上刺激新船和現(xiàn)有船舶能效的提高.EIS機制的主要特點如下:

(1)分別為新造船和現(xiàn)役船設立強制性的能效標準，每種船型都分階段設定能效標準，即低于能效基準線X%的要求(也稱免征基線)，該標準根據(jù)階段遞進;對沒有達到特定能效標準的船舶，將根據(jù)其燃油消耗量及不符合程度征收費用.

(2)每艘船舶用其IMO代碼開設獨立的電子賬戶，所征收費用將直接由船舶經(jīng)營人、而非通過締約國或非締約國的燃油供應商交給依特定公約設立的基金組織.

(3)收入分配:①致力于行業(yè)內減排的研發(fā)項目，以進一步提高船隊能效;②資助其他符合協(xié)議指南的項目.提案中建議用于海運業(yè)外的收入部分應當與海運業(yè)排放在全球總排放中的比重相符合.

2.3.2 效率－交易型方案

效率－交易型方案的原理是能效較差的船舶必須向高能效船舶購買排放信用，代表性提案是美國提出的能效證書交易方案［15］.它包含有兩個層次:首先是對新船和現(xiàn)役船能效指標是否達標的核查;然后是基于核查結果的能效信用交易系統(tǒng).基本要素如下:

(1)制定現(xiàn)役船需要達到的能效指數(shù)標準(Required Efficiency Index，REI).建議利用勞氏船級社數(shù)據(jù)庫中的船舶能效設計指數(shù)(Energy Efficiency Design Index，EEDI)基線值作為現(xiàn)役船的REI，而且所有現(xiàn)役船在相同時間段能效提高的百分比應相同.

(2)計算每艘船的實際能效指數(shù)(Attained Efficiency Index，AEI).AEI參數(shù)采用船舶在實際營運測試中獲得的參數(shù)，它代表實際使用的技術狀況;MEPC 60/4/12提案還提供另外一種方法，即直接根據(jù)載運貨物和燃料消耗計算.

(3)建立船舶能效信用(Efficiency Credit，EC)交易制度.采用如下計算式評估每艘營運船的能效信用:EC=(REI－AEI)·Activity，其中 Activity是船舶一段時間報告的活動水平;基本要求是AEI≤REI，不同船舶的EC可能為正值或負值，EC正值的船舶可以把多余的信用額度賣給EC負值的船舶.

(4)主管機關認證并強制執(zhí)行，以促使每艘船符合標準.船旗國或其授權組織核實船舶提交的報告，驗證AEI≤REI，或者EC≥0;對于不符合要求的船舶，應通過技術、操作、管理或市場交易手段彌補EC，使之歸零.

美國建議采取分階段方式盡快強制實施能效標準，如先對已經(jīng)批準EEDI基線的船型中400總噸及以上國際航行船舶適用，再逐步擴展到其他船型和推進系統(tǒng)類型，并采用MARPOL附則VI以及主管機關管理方式進行監(jiān)管.

2.3.3 巴哈馬方案

巴哈馬一開始在其提案(MEPC 60/4/10［16］)中提出反對市場機制，認為“市場機制是對全球貿易的破壞”，后來在GHG－WG 3/3/2提案中增加機制設計細節(jié).該方案的主要特點如下.

(1)分4個階段實施:即數(shù)據(jù)收集－自愿減排－強制減排－機制評估.在強制執(zhí)行期的第2年末，應對減排效果進行評價，并決定今后是否還需要進一步減排.

(2)在數(shù)據(jù)收集階段，確定每艘船的減排基線.持續(xù)收集各船型3年的歷史排放數(shù)據(jù)(可利用船舶能效運營指數(shù)(Energy Efficiency Operational Index，EEOI)數(shù)據(jù))，其滾動平均值作為該類型船舶的基準線.

(3)分別制定新投入營運船舶及不同船齡現(xiàn)有船的強制減排標準.對新船實行25%的減排，對距離實行期小于2年的新營運船，減排目標降低到20%;對現(xiàn)有船舶，根據(jù)船齡實行5% ～20%的減排;對即將報廢的船舶(離報廢期短于4年)予以免除責任.

(4)只提出強制減排標準，至于用何種方式實施減排(技術的、營運的或市場機制的措施)則由船舶所有人決定.

(5)如果船舶排放量已經(jīng)低于基準線，則不用再減排.對沒有達標的船，或根據(jù)機制的相關規(guī)定處理，或在下一年減少那些超過標準的排放量.

3 減排市場機制的對比及評價

在上述各市場機制方案中涉及到排放上限的設置、是否收費、是否進行行業(yè)外減排、是否體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責任(共區(qū))”等核心要素，它們是評價減排市場機制對海運業(yè)以及發(fā)展中國家影響的關鍵.如排放上限設置苛刻將限制海運業(yè)的發(fā)展;通過市場機制收費將增加海運業(yè)的負擔;所收資金用于行業(yè)外減排的做法是通過向海運業(yè)收取費用購買碳市場上的碳信用以抵消海運業(yè)的排放，該做法也將增加海運業(yè)的負擔;而“共區(qū)”原則是1992年聯(lián)合國制定的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的核心內容.“共區(qū)”原則首先要講“共同”二字，即每個國家都要承擔起應對氣候變化的義務，但也不能忘了講“區(qū)別”責任，即發(fā)達國家要對其歷史排放和當前的高人均排放負責.根據(jù)這個原則，發(fā)達國家率先減排，并給發(fā)展中國家提供資金和技術支持;發(fā)展中國家在得到發(fā)達國家資金和技術的支持下，采取措施減緩或適應氣候變化.因此，筆者認為，“共區(qū)”原則是評價海運業(yè)減排市場機制的首要原則.

7種減排市場機制的基本特征對比見表1.從比較結果看，返還機制能較好地體現(xiàn)“共區(qū)”原則.

表1 各市場機制特征對比

在當前IMO框架下討論的減排路徑選擇上，發(fā)達國家更青睞市場機制.這是因為市場機制能與發(fā)達國家現(xiàn)有的市場機制有機銜接，使發(fā)達國家在掌控碳市場和碳交易、主導碳金融上取得先機;市場機制能在市場交易中為發(fā)達國家提供大量就業(yè)機會和巨額交易收入;市場機制的杠桿效應將有利于高技術、高能效產業(yè)，有助于發(fā)達國家企業(yè)在下一輪市場競爭中確立阻截發(fā)展中國家的“綠色壁壘”;市場機制將帶來技術標準和認證體系的革新，發(fā)達國家意圖再次成為標準和認證的領跑者，樹立先發(fā)優(yōu)勢.此外，市場機制能帶來巨額資金，從而減輕發(fā)達國家提供資金義務的壓力.因此，在市場機制問題上，歐盟和傘型集團立場高度一致，表現(xiàn)出推進市場機制減排新規(guī)則的強烈愿望，而發(fā)展中國家在這樣的機制下則處于被動地位.

從各市場機制方案的調控對象和調控工具來衡量，機制對各個國家及其國際航運業(yè)產生的影響存在差別.相對而言，排放交易機制由于機制設計原因，具有價格多變、交易市場投機性較大、運行成本高的缺點，其設置海運排放峰值的做法會限制海運業(yè)未來的發(fā)展，從而使運輸從相對低碳環(huán)保的海運業(yè)轉向別的污染更大的運輸方式.基于能效的機制將激勵高能效技術船舶，有利于具備船舶節(jié)能技術和能效創(chuàng)新技術的國家.由于老舊船多在發(fā)展中國家，因此實施這些減排市場機制給發(fā)展中國家?guī)砀蟮膲毫Γ斐刹还礁偁?相比之下，溫室氣體基金機制易于操作，機制本身的運行成本也較低，其中的基金+返還機制提出按國家進口比例向發(fā)展中國家返還征收的基金，保證最終不給發(fā)展中國家?guī)沓杀局С觯瑥亩谫Y金的使用環(huán)節(jié)間接體現(xiàn)“共區(qū)”原則，相對而言是對發(fā)展中國家較為有利的一種方案.

4 結束語

我國應積極應對當前的國際海運減排問題.首先要主動參與IMO及相應研究機構關于海運溫室氣體排放的估測工作，因為對海運溫室氣體排放的正確估算是制定各項減排措施(包括技術、營運和市場機制)的重要依據(jù)，也是決定是否在技術和營運措施的基礎上實施市場機制的必要性研究的前提.其次，在實施市場機制的前提下，對評判市場機制標準的甄選非常重要，要以“共區(qū)”作為首要的評判標準，即:要充分考慮到減排市場機制給發(fā)展中國家和國際海運業(yè)帶來的負面影響，在機制設計上應體現(xiàn)對它的補償，以保障發(fā)展中國家的發(fā)展以及作為一種綠色運輸方式的海運業(yè)不被其他排放更大的方式所取代.

最后，特別感謝中國清潔發(fā)展機制基金贈款項目(1213094－2)對國際海運溫室氣體排放研究的資助，本文是在這一項目下從事的部分研究，同時還非常感謝課題組同人的幫助與啟迪.本文所述僅代表作者個人的觀點.

［1］International Maritime Organization(IMO).Second IMO GHG Study［S/OL］//MEPC 59/INF.10(2009)，Cyprus，Denmark，the Marshall Islands，Nigeria and IPTA.

［2］International Maritime Organization(IMO).An International Fund for Greenhouse Gas emissions from ships［S］//MEPC/60/4/8，2010－01.

［3］World Wide Fund for Nature.Towards an optimal rebate key for a global maritime MBM［S］//GHG－WG 3/3/11，2011－02.

［4］World Wide Fund for Nature.Ensuring no net incidence on developing countries［S］//MEPC 62/5/14，2011－05.

［5］World Wide Fund for Nature.Draft legal text on uses of financing generated from a maritime MBM［S］//MEPC 64/5/10，2012－07.

［6］World Wide Fund for Nature.Incorporating impact of trading distances in the Rebate Mechanism［S］//MEPC 64/5/12，2012－08.

［7］Jamaica.Achieving reduction in greenhouse gas emissions from ships through port State arrangements utilizing the ship traffic，energy and environment model，STEEM［M］//MEPC 60/4/40，2010－06.

［8］Jamaica.Elaboration on the Port State Levy proposal［M］//MEPC 64/5/4，2012－07.

［9］Norway.A further outline of a global Emission Trading System(ETS)for international shipping［S］//MEPC 60/4/22，2010.

［10］United Kingdom.A global emissions trading system for greenhouse gas emissions from international shipping［S］//MEPC 60/4/26，2009－12.

［11］France.Further elements for the development of an Emissions Trading System(ETS)for International Shipping［S］//MEPC 60/4/41，2010.

［12］Japan.Consideration of a market－based mechanism to improve the energy efficiency of ships based on the International GHG Fund［S］//MEPC 59/4/34，2009.

［13］The World Shipping Council(WSC).Proposal to establish a Vessel Efficiency System(VES)［S］//MEPC/60/4/39，2010－01.

［14］Japan and the World Shipping Council(WSC).Consolidated proposal of“Efficiency Incentive Scheme”(EIS)based on the Leveraged Incentive Scheme(LIS)and the Vessel Efficiency System(VES)［S］//GHG－WG 3/3/2，2011－02.

［15］USA.Further details on the United States proposal to reduce greenhouse gas emissions from international shipping［S］//MEPC 60/4/12，2010.

［16］Bahamas.Market－based instruments:a penalty on trade and development［M］//MEPC 60/4/10，2010.