做強做優國企需要對高管的外部建設性監督

摘 要：國家和地方的統計數字以及學術界理論研究表明，國企在我國經濟中的支柱作用仍無可撼動且將長期延續下去。國有經濟制度引致的代理問題、效率問題是棘手難題，國企高管的職務違法違紀行為比較突出，因錯誤決策、經營不善等造成國企的損失也是驚人的。治理好國企，迫切需要完善外部建設性的監督體系：在監督時間上，由事后審計為主轉變為以事前監控為主；在監督內容上，應建立健全分層次的監督指標體系；在監督方式上，應內外兼治，但以外部監督為主。

關鍵詞：國有企業 高管 外部監督 建設性監督

一、國企公司治理結構完善和管理水平提升，仍任重道遠

改革開放以來，我國國有企業在爭議中前行，發展未有窮期。國家和地方的統計數字以及學術界的理論研究表明，國企在我國經濟中的支柱作用仍無可撼動且將長期延續下去，對此黨的十八大報告中再次重申了毫不動搖鞏固和發展公有制經濟的主張。

一般認為，國有經濟制度的成本很高，特別是國有經濟引致的代理問題、效率問題等，是人類長期面臨的棘手難題。

近年來，國有企業成了“違法亂紀重災區”。李六文（2010）調查后指出，國有企業貪污、受賄、挪用公款案件比較突出；國有企業私設小金庫誘發職務違法違紀行為的情況較為普遍。田國良（2013） 剖析上世紀80年代以來103個副省部級以上領導干部的腐敗案例，發現在中央企業、銀行金融系統等，高官腐敗案例相對較多。

據統計，2004年至2010年8月，廣東省共查處國有企業領導人員違紀違法案件2070件2286人，均占全省查辦案件總數和人數的8%，而且呈逐年上升態勢。2009年，廣東省有關部門共組織初核國企違紀線索506個，立案32件，辦案數量遠超前4年的總和。2007-2011年，廣州市紀委監察局共立案查處局級領導干部38人，其中國企領導人員12人，占查處總人數的31.6%。

二、建構國企高管外部建設性監督體系的對策

根據青木昌彥的“內部人控制”理論，國有企業（包括股票上市的國有控股企業）的控制權，實際上掌握在管理者手中，在這樣的情況下，只有外部監控機制才能發揮主要的監控作用。國企高管外部建設性監督體系的建構，我們認為應重點把握好以下三個方面：

（一）在監督時間上，由事后審計為主轉變為事前監控為主

無數的實踐經驗證明，最好的管理是事前管理。事前控制是指在實際活動前便訂定績效標準及偏差預警系統，在問題發生以前即進行控制程序以防患未來可能發生的困難為導向，是起始階段就把事情做到位的最高行事方式和指導思想。

事前控制的一種重要手段就是事前審計。這種審計主要對被審計單位的計劃、方案、預算制定的審查，經濟合同批準之前的審查，經營決策及其可行性研究報告的審查，從而保證經濟活動的合理性、有效性和決策最佳化。

事前控制應切入到國企高管的遴選和任期目標制定上。田國良（2013）發現，在103個副省部級以上領導干部的腐敗案例中，約有63%的案主在作案之后仍然獲得提拔，杜絕這種“帶病”提拔現象的辦法，就是嚴格實行任前任后審查、審計制度。美國通用電氣公司前董事長杰克·韋爾奇1994年春就提前七年正式啟動選拔接班人的故事已經膾炙人口。我國市場化選聘國企領導人和領導人員任期制已經行之有年，獲得廣泛好評的。

（二）在監督內容上，應建立健全分層次的監督指標體系

近年來，比較流行的一種國企改革思路是，要通過分類指導，推動具備條件的國有大型企業實現整體上市，不具備整體上市條件的國有大型企業則要加快股權多元化改革，對有必要保持國有獨資格局的國有大型企業要加快公司制改革，完善公司法人治理結構。

在監督的覆蓋面上，要避免權力監督的缺位。董事長、總經理作為企業核心領導，往往集人、財、物及經營大權于一身。要加強對國企這些“一把手”的監督，避免“上級監督太少、同級不敢監督、下級監督不了”的尷尬局面。

2010年12月中辦、國辦下發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，標志著國企領導人的經濟責任制已進入深化、細化階段，但不能理解為只能據以進行事后審計，應將這一規定的要求，結合到高管任期目標的制定上，完善對經理人員的顯性契約，淡化相應的隱性契約的作用。

要積極推進智能風險防控工作，將監督指標體系的完善工作提升到國有資產智能監控系統的建設上來。對國企領導人員在履行職責、職務消費、思想情緒、日常行為、家庭生活等方面存在的異常情況，認真進行風險研究，及時發現腐敗跡象，妥善進行預警處置。

（三）在監督方式上，應內外兼治，但以外部監督為主

完善公司法人治理結構，有賴于培育和發展治理市場，不斷改進企業的外部治理機制。首先，要完善產品市場競爭機制。如果企業經營不善，喪失市場、導致虧損，股東們就會把經理人趕下臺。其次，要完善經理市場競爭機制。在比較完善的經理市場中，公司的經理人員存在許多潛在的競爭對手；同時，一旦經理人員因自己的行為導致公司利益受損，就會喪失聲譽，其人力資本就會貶值，這也迫使經理人員必須努力把企業搞好。因此，經理市場在現代企業制度下對公司經理經營行為具有很強的約束力，是降低現代公司的代理成本和控制代理風險的主要手段。最后，要完善公司控制權市場競爭機制。如果公司業績差，股價下跌，一些有實力的投資者或其他公司就可能大量購入該公司的股票，直至控股該公司，從而導致公司領導層改組，經理人員丟掉飯碗。

在市場化改革未能完全到位、尚難以建立健全的外部治理機制時，要先行推進國有企業紀檢監察派駐巡察機構的建設。此外，主流的觀點認為，最有效的監督方式就是發動民眾和媒體的監督作用，讓官員處于陽光之下，正如毛澤東1945年在延安窯洞里預言：“只有讓人民起來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。”

結論：國企的管理體制本質上涉及到信托責任問題，存在的主要風險之一是道德風險，需要我們深化監督體系的改革，但我們認為應著力于一種外部的建設性的監督體系。

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