基于信息流的政府信息管理政策執行力影響因素分析

高娟

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢 430072）

基于信息流的政府信息管理政策執行力影響因素分析

高娟

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢 430072）

政府信息管理政策執行力是當前電子政務環境下的一種新型、特殊的研究對象，其主要研究內容是信息政策本身特點和信息政策的流動過程。基于當前政府信息管理政策執行力影響因素研究的嚴重不足，政府信息管理政策執行力影響因素分析評價指標體系的構建，為進一步的政府信息資源管理政策執行力影響因素量化分析提供了研究導向。

政府信息資源管理政策；信息流；執行力；影響因素

一、前言

信息作為一種國家戰略資源，其管理、開發和利用程度是一個國家核心競爭能力的重要評價指標之一，提升國家信息資源管理水平，促進信息產業的發展和信息技術的產生需要有合法、穩定的信息資源管理政策作保證，[1](p15-18)當信息資源管理政策方案被合法化后，政策執行者可以通過一定的執行手段，運用各種政策和信息資源，采用解釋、實施、服務和宣傳等行動方式將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現，即政策執行過程。[2](p12-16)因此，在整個信息資源管理政策的執行過程中，信息得到科學、合理的開發和利用的程度與信息資源管理政策和政策執行力高度相關，正如美國學者艾利森所認為的，在政策執行過程中，政策確定的功能只占10%，政策執行的功能占到了90%。

對政策執行力的突破性研究起始于20世紀70年代，以對華盛頓奧克蘭計劃的執行研究為背景，以美國政治學家普瑞斯曼和威爾達吾斯基在1973年出版的《執行》著作為標志。對于政策執行力影響因素的研究，更多的學者專注于常規公共政策執行力研究，更多地強調執行主體和目標群體對政策本身所包含內容的實際執行過程，如劉瑛華[3](p46-48)從來自公共政策問題的、來自公共政策本身的和來自公共政策以外的三個方面對公共政策執行力影響因素的研究；黃欣[4](p231-232)從政策本身因素、政策執行主體因素、政策目標群體因素、政策工具因素、政策資源因素、政策執行監控因素六個方面對地方政府政策執行影響因素的研究等，而對公共政策中信息資源管理政策這種新型管理政策執行力的研究顯得嚴重不足，這是當前我國對信息資源的利用和開發程度遠遠不及歐美等發達國家的原因之一，也是我國在以后相當長一段時間內必須面對和重點解決的問題之一。溫家寶早在2006年的加強政府建設推進管理創新會議上的講話就重點指出，執行力是政府工作的生命力，執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現“雷聲大雨點小”的狀況，也會使政府的公信力受到損害。[5]因此，為了提高我國政府信息資源管理政策執行力，必須對政策執行過程中的各影響因素進行深入分析，在加強優勢執行力因素發展的同時，對阻滯因素也要不斷改進和提高。

二、政府信息資源管理政策執行過程分析

政府信息管理政策的執行過程不同于常規的公共政策執行過程，它屬于信息流動和傳遞的過程，更多的強調執行主體與目標群體對信息的理解和接納。這就需要我們深刻了解政府信息管理政策執行的源和流，掌握執行過程中各個重要環節，并對各環節進行有效的導向性控制，保證政府信息管理政策的有效執行。文章將政府信息管理政策作為信息源，以信息源的流動過程（如圖1）來分析政府信息資源管理政策執行過程，深刻解析政府信息資源管理政策執行力的影響因素。

圖1 政府信息資源管理政策執行過程

根據圖1，要完成政府信息管理政策的整個執行過程，需要政策執行主體根據不同的政府信息資源管理政策和執行環境采用相應的執行技術，將政策信息有效地傳遞給執行目標群，同時，執行目標群也會將對政策信息的理解通過不同的方式反饋給執行主體，進一步對政府信息資源管理政策進行完善。因此，政府信息資源管理政策的執行過程是政策主體與執行目標群之間互相傳遞信息的過程，是從政策到執行目標群各環節、各因素共同作用的結果。

通過這種信息交流，使得政府信息資源管理政策呈現螺旋式、周期性的發展過程，如圖2所示，政策在執行1個周期后，通過執行主體和目標群體的信息反饋，政策制定者會對政策進行調整，使其更系統、合理、明晰和穩定，提升政策的執行力度，新的政策進入下一個執行周期。

圖2 政府信息資源政策完善過程

三、政府信息資源管理政策執行力影響因素分析

根據圖1中政府信息資源管理政策執行過程，從信息流的角度分析政府信息資源管理政策執行力影響因素，即信息政策本身、執行主體、執行環境、執行技術和目標群體5個因素。

（1）政策特征因素。該因素是執行過程的首要環節，是信息流的源頭，體現政策特征的是政策本身的系統性、合理性、明晰性和穩定性。政策系統性強，與相關政策的交叉性小；政策內容合理，各項行為和規范符合客觀實際情況與事物發展規律；目標明晰，確保政策在執行過程中不受現實條件和政策資源的制約。保證政策執行力要取得一定效果，需要一段時間的反饋與檢驗，即政策的穩定性，政策穩定性在很大程度上體現了政策執行主體及目標群體對政策的認同和接納程度。實際上，政策可以被看作為政府與相關目標群體之間的一種契約，一旦政策合法化，契約將以合法的形式確定下來，政府將以政策的形式強制規范政策目標群體的行為，政策目標群體在受到政策的約束并承擔一定義務時，同時也獲得了一定的權利。政策的穩定性保證了這種義務和權利的平衡，使政策制定者、政策執行者與政策目標群體之間建立起了持久的忠誠和信任關系，這種關系是政策有效執行的體現。當前，我國正處于經濟社會高速發展時期，電子政務、信息化的飛速發展使得信息管理政策呈現越來越復雜的趨勢，政策問題不再是一國某一領域矛盾的體現，而是錯綜復雜的國際因素共同作用的結果。因此，在制定政策過程中，真正做到政策的系統性、合理性、明晰性和穩定性是相當困難的，需要十分重視政策問題的界定，對其進行科學、細致地分析，腳踏實地地調查研究，認清社會問題的表現，洞察問題的真正原因，對癥下藥，以便大大削弱政策的障礙性因素，從源頭提升政策的執行力度。

（2）執行主體因素。執行主體是政府信息資源管理政策的執行者，在我國，執行主體按執行級別分為中央、省、地（市）、縣、鄉（鎮）五級，一個具有強大權威的執行主體在政策執行過程中能夠做到令行禁止，扼制“諸侯勢力”的惡性膨脹，減少目標群體的抵制和對抗，缺乏權威性的政策執行主體會導致政令不暢，嚴重削弱政策的執行力度。但權力與利益總是緊密相關的，權力大意味著利益也大。因此，執行過程中的政策對執行主體的益損性影響著政策的執行力度，政策是政策執行者基于整體利益制定的，政策執行是執行者基于局部利益和個人利益分散執行的，整體利益、局部利益和個人利益的差異性會使政策執行主體的行為偏離政策原宗旨，弱化政策執行力度；在既得利益條件下，政策執行人員價值觀、責任意識、品格和能力等素質都會直接影響政策執行力，這種影響包括政策執行力的“向度”、“強度”、“力度”和“剛度”。

（3）執行環境因素。執行環境指的是政府信息管理政策執行的外部環境。政府信息管理政策作為一種新型管理政策，其管理對象（信息）的高速變化要求其執行過程也是快速的，信息資源管理政策往往要根據信息特征不斷變化，因此，現代化的電子政務工作環境需要不斷拓展為：為政策執行提供物質條件保證的經濟資源；為政策執行提供資訊基礎的信息資源；為政策執行拓寬社會基礎的社會資源，在加快執行主體執行過程的同時，減少執行過程的不利因素；另外，執行中的制度和規范是保證政策有效執行的保障，信息管理政策的執行環境是不斷變化的，各級地方政府應及時調整和完善執行機制，在組織的規則制定中要做到權責利三者的統一，做到有權必有責、有責必有權，利是權利和利益，權責利統一的執行制度，以有力的監督制度最大限度地規避政策執行走樣，促進政策的執行。一般情況下，政策執行中的目標責任制度、保障監督制度、獎勵懲罰制度、責任追究制度等都是提升政策的執行力度和執行主體的責任感的有力保證。

（4）執行技術因素。在執行環境一定的條件下，執行主體使用的執行方法和技術顯得極其重要，政策執行的目標群體所處的環境電子政務化程度高，各類資源豐富，則執行主體可以使用網絡、多媒體等簡單、易行的現代化通信方法對信息政策進行快速傳播，使信息政策能瞬間傳遞給目標群體，信息政策執行力的反饋信息也會通過這種方式快速傳遞給政策執行者，加速執行主體與政策目標群之間的交流，提高政策的執行速度和力度。相對而言，電子政務化程度不高、資源相對缺乏會在信息流的各個環節成為數量級的削弱信息管理政策的執行力度。

（5）政策目標群體特征因素。政策目標群是信息流的終點，是政策的最終受用者。政策能否成功與目標群體有著直接的關系，不是政策制定者和執行者一廂情愿的事情。政策執行力強度主要體現在目標群對政策和政策執行主體的態度，政策目標群體理解和認同政策執行主體，就會積極支持和主動配合政策的執行，政策執行力就得到提高，反之，則會抵觸或反對政策執行。因此，制定的政策要能最大限度地體現各種利益群體的利益訴求，提高公眾對政策的認同度，提高政策執行力，促進政策的順利實施。另外，在損益程度一定的條件下，政策目標群所掌握的信息獲取方法以及對信息政策的分析、理解能力也是信息政策執行力的影響因素，一般來說，政策目標群體文化素質越高，則獲取信息政策的途徑會越多，信息政策流流動速度就會越快，對信息政策的分析、理解就會越透徹，執行目標就會更容易達到，相反，則會阻滯政策執行力度。

四、政府信息資源管理政策執行力影響因素分析評價指標體系

從以上分析過程來看，政策信息流動的每個階段對信息資源管理政策的執行力度都有重要影響，但每個階段對政策執行力的影響力度具體有多大？各階段的優勢因素和阻滯因素該如何劃分？如何加強優勢因素、改善阻滯因素？這是提高信息資源管理政策執行力的重要研究內容。目前，人們更多地是從主觀分析的角度對執行力的影響因素進行一些評述式研究，這些研究結果對于決策者更多是一種理念上的導向，而對加強或改善信息資源管理政策執行力的實際操作沒有具體的指導意義。要想真正提高政策執行力度，則需要根據地域特點對信息資源管理政策執行過程的每個環節進行因素影響力的量化分析，尋求每個環節中的優勢因素和阻滯因素，從而對各影響因素進行針對性的改進，從根本上提高執行力度。

根據圖1中信息資源管理政策執行過程和影響因素分析，從信息流的角度，建立的政府信息資源管理政策執行力影響因素分析評價指標體系如表1。[6](p46-48)

表1中，根據信息流向，將政府信息資源管理政策執行力影響因素評價指標體系分為5個一級指標和21個二級指標，指標分為定性和定量指標兩種類型，這些指標都具有較強的模糊性和不確定性，其評價指標的量化標準界限的劃分也具有很強的不確定性。因此，為了對影響因素進行量化分析，可以采用參照法對該評價指標體系進行量化分析。

表1 政府信息管理政策執行力阻滯因素分析評價指標體系

五、小結

從信息流角度對信息資源管理政策的執行過程進行了分析，分析結果顯示：

（1）信息資源管理政策執行過程是一種特殊的信息流動過程。在信息資源管理政策執行過程中，信息資源管理政策內容上不同于常規公共政策，它強調的是信息資源在傳遞過程中的一些規章或約束，因此，執行目標更多地是強調執行主體與執行目標群對政府信息資源管理政策的理解和接納，要求政策目標群對政策做出實質性的操作較少。

（2）信息資源管理政策的發展過程是一個螺旋式不斷完善的過程。信息管理政策執行過程是多個信息傳遞與反饋的過程，這種過程提升了政策制定者與政策目標群體之間的交流和溝通，為政策制定者在政策目標群體利益最大化的條件下制定出合理、有效的政策。

（3）政府信息資源管理政策流動的每個過程對政策執行力都有影響。信息管理政策是信息源，是整個信息流的基礎，其合理性和科學性是保證信息流順利完成的保證；執行主體為信息的流動選擇最優的執行環境和最強大的執行技術，確保信息快速、有效地傳遞到政策目標群體；政策目標群體是信息宿主，是政策的最終受益者，是政策執行效果的有力反饋來源。

（4）建立的信息資源管理政策執行力影響因素分析評價指標體系，對進一步的量化影響因素分析提供了研究方向。從信息源到政策目標群的每個階段對政策執行力都有一定影響，主觀、經驗上很難從眾多影響因素去區分各影響因素的重要性，需要尋求新的方法對政策執行力影響因素進行量化分析，尋求影響因素的優勢因素和阻滯因素，從根本上對信息資源管理政策執行過程進行改進。文章根據信息流特征所構建的影響因素分析評價指標體系，科學地呈現了信息資源管理政策執行過程，為進一步加深政府信息資源管理政策執行力研究提供了科學的研究導向。

[1]李建生，王能昌.信息管理與國家信息政策需求[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2003，（6）.

[2]肖英.國家信息資源管理政策研究[J].中國科技論壇，2008，（2）.

[3]劉瑛華.影響公共政策有效執行的主要障礙性因素分析[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報，2003，（3）.

[4]黃欣.影響地方政府政策執行力的因素分析[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2011，13（55）.

[5]國務院辦公廳.溫家寶在加強政府建設推進管理創新會議上的講話[Z/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2006-09/07/content_381124.htm,207.

[6]劉瑛華.影響公共政策有效執行的主要障礙性因素分析[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報，2003，（3）.

責任編輯 申華

C931.2

A

1003-8477（2013）09-0028-03

高娟（1981—），女，武漢大學信息管理學院博士后。