新一輪“撤縣設市”大潮來臨？

張墨寧

2013年1月24日，吉林扶余、云南彌勒“縣改市”；2月19日江蘇南京完成全部“縣改區”，南京市由11區兩縣精簡為11個區，蘇南地區結束“縣域時代”。民政部在一月有余的時間內連續批準兩個名單，這一動作被看作是“縣改市”終于全面解禁的信號。據統計，僅在廣東、貴州、云南、陜西四個省份，就已經有60多個縣提出了撤縣設市（區）的申請。

與此同時，“撤鎮設市”的想法也在一些東部省份醞釀。去年年底，浙江宣布在首批入選的27 個實力強、人口多、城區面積大的中心鎮開展小城市培育試點，并爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。此外，江蘇、山東、湖北、安徽等省份已經或計劃開展鎮級市或強鎮擴權。

近日，國家發改委副主任張曉強在博鰲論壇上表示，《促進城鎮化健康發展規劃（2011～2020年）》初稿編制完成。該規劃將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮，還未正式亮相，各方就已經開始摩拳擦掌，準備迎接“新型城鎮化”的10年機遇。據報道，目前，全國醞釀撤縣設市（區）的縣已經有百余個，新一輪的“縣改市”、“鎮改市”大潮即將來臨。

被壓抑的“縣改市”

借著“新政城鎮化”的契機，各地重提“縣改市”，讓這一已經凍結15年的行政區劃調整再次回歸。

1997年3月12日，國務院批準了最后一個撤縣改市的行政區湖北漢川市，為80年代以來的“縣改市”熱暫時劃上了一個句號。中國行政區劃與地名學會副會長浦善新指出，上一輪的“縣改市”熱潮滿足了1980年代中國經濟社會發展的需要，整縣改市模式基本克服了傳統切塊設市模式的弊端，解決了切塊設市模式造成的市縣并存、同駐一地、重復建設的問題，精簡了機構，減少了行政編制，有利于縣級政區的穩定。

但從長遠看，整縣改市模式違背了設置城市型行政區的基本宗旨，失去了設市的意義；市區農村人口比重過大，城郊比例嚴重失調，城鄉概念模糊，不利于城鄉分類統計及與其他國家的橫向比較，“假性城市化”造成城市化水平的混亂；市縣在地域上趨于一致，市政府在管理對象上與縣沒有區別，無法突出城市這個中心，集中精力強化對城市的規劃、管理、建設，甚至會造成城鄉兩方面管理的顧此失彼。

在“建制城市化”、“假性城市化”的發展模式下，為“縣改市”而走后門、拉關系、上報假材料等情況時有發生，并在上個世紀90年代達到頂峰。建設用地擴張進而占用耕地的現象也初步顯現，中央政府這才于1994年緊急叫停“縣改市”，1997年下半年正式凍結。

此后10年，中國的城市化進入到了飛躍性的發展期，特大城市的形成、高城鎮化率都是在這一階段實現。與此同時，許多縣的體量都在急劇增大，無論是人口規模還是經濟總量的各項指標都達到或超過1993年國家出臺的撤縣設市標準。

被壓抑的“縣改市”也隨之積聚了更強烈的沖動。浦善新說，地方政府要求解凍的呼聲時起時落，有的地方甚至準備了相關的上報材料，只待中央政府一聲令下。

在此背景下，禁令開始逐漸松動。2004年，民政部提出了新的撤縣設市標準建議，對地區生產總值，財政收入，二、三產業占地區生產總值的比重，城區自來水普及率，污水處理率，城區綠化率和從事非農人口占就業人口的比例等指標均有大幅度提高。盡管如此，“縣改市”的閥門并沒有完全打開，直至2010年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市，江西德安縣部分區域設立共青城市的申請。

2010年可以看作是“縣改市”有望正式解凍的轉折點，當年的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方表示將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市。2012年的全國“兩會”上，全國人大代表單曉鳴遞交建議，盡快解凍15年前不許撤縣設市的規定，給如今一些符合條件的縣“升格”，有效緩解“大城市病”等諸多問題。盡管如此，撤縣改市的步伐并未提速。自2011年以來，只有新疆北屯市等個別地方獲批。在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區成了很多地方政府新的城市化突破口。

縣域經濟“做大做強”的沖動、大城市發展的瓶頸使“縣改市”在新型城鎮化的助推下重新上馬，如何避免90年代的“假性城市化”、重啟市鎮體制改革則是一個全新的命題。

擴權強縣

盡管戶籍、土地管理制度并沒有進行根本性的改革，與上世紀90年代相比，新一輪“縣改市”所依托的社會經濟環境已經發生了巨大改變。2012年全國中小城市綜合實力百強縣中，縣級市占據前30強中25席，前10強中的9席，江蘇昆山、江陰、張家港、常熟、吳江等縣級市已進入GDP“千億俱樂部”。

中國城市經濟學會中小城市經濟發展委員會秘書長楊中川2012年在接受媒體采訪時稱，“在全國2206個中小城市中，縣級市經濟總量和財政收入占據半壁江山，未來，縣級市將成為中國城鎮化發展的中堅力量。”

擴權強縣無疑是城鎮化的下一個增長點。長久以來，如何釋放縣域經濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題。此次改革可以說與2009年中央政府提出的“省直管縣”重大戰略、80年代的“縣改市”一脈相承。

“‘撤縣設市對集村成鎮、并鎮成城、連城成市、加速城填化建設步伐和規模起到了一定的作用。1997年，城鎮化率達30%左右，去年城鎮化率到了52.6%，一半的人已經在城里了，很多縣城的人口規模、產業支撐已經有一定的規模。但與世界城鎮化的標準系數還有一定的差距。中國到現在為止，才658個城市（包括最新獲批的三沙市），城市的規模和我國的人口數量還是不匹配的。”國家發改委城市和小城鎮中心研究員易鵬說，現階段城市的數量太少。

學界普遍認為，撤縣設市已經到了必須重新開啟的時候。國家行政學院經濟學部教授張占斌說，過去收緊設市政策自有道理，但是伴隨著經濟社會發展，長期下去也有問題，這個政策在推進城鎮化發展的大背景下，也需要改進。

浦善新也表示，今后增設大量的市是大勢所趨。他曾撰文稱，1997年以前，我國市的增長趨勢與城鎮化發展軌跡高度正相關，而縣改市凍結以來則呈負相關，呈停滯、倒退趨勢，與城鎮化的高速發展相背離。另一方面，1980年代以來作為主導的縣改市模式有明顯的局限性，不符合設置城市行政區的基本宗旨，也從根本上限制了市數量的增長。

“解決中國市的發展問題，不是簡單地恢復縣改市，而是在充分理論準備和宏觀考量的前提下，研究行政區劃的總體改革思路，探索新的市制改革方向。”浦善新說。他建議按照實行省、縣、鄉三級制的行政區劃改革目標，創新市制。第一，以市為基層城市型政區，總人口5萬人以上，其中城鎮人口的比重超過70%的鄉級政區可改設市；第二，以都市縣為縣級城市型政區，城鎮人口占總人口的比重超過60%，且至少有一個50萬人以上大城市的縣級政區可改為都市縣。

新一輪的“縣改市”必然對公共服務、社會保障和戶籍制度提出更高的要求。只有解決長期生活在城鎮，卻并沒有市民身份的1.6億農民工的“半城鎮化”問題，實現城鄉一體的教育、醫療、就業等公共服務體系，才能避免粗放型的“城市化”。與此同時，“撤縣設市”的口子一開，勢必帶來行政區劃的大規模調整。如何避免新的行政層級的設置帶來官僚機構的自我膨脹也是學界所擔心的風險。易鵬表示，“撤縣設市”可能會增加行政成本，會擴大縣級改市以后發展城市的沖動，進而導致投資大躍進或者“人為造新城”，必須警惕“撤縣設市”變成政府擴權。