林業(yè)局和國(guó)土局的“暗戰(zhàn)”

燎原

時(shí)間已經(jīng)跨入2013年，湖南省郴州市臨武縣新鐵坑村的村民羅明禮，還在為那片被毀掉的林地，不斷到國(guó)土局、信訪局上訪。但沒(méi)什么人再搭理他。

羅明禮說(shuō)：“不能就這樣算了，你國(guó)土局帶頭毀林，就得給我個(gè)說(shuō)法?！眹?guó)土局給他的說(shuō)法是：“你們幾個(gè)在破壞耕地！”

中國(guó)快速的城鎮(zhèn)化，地方政府對(duì)土地的渴求，演繹了一出從國(guó)家層面的“退耕還林”政策，到地方“退林還耕”運(yùn)動(dòng)的逆轉(zhuǎn)。這也是一場(chǎng)林業(yè)和國(guó)土部門之間的 “暗戰(zhàn)”。在新鐵坑村的這片土地上，承包種樹(shù)和種莊稼的村民，更像是“暗戰(zhàn)”中的兩枚棋子。

棋子的命運(yùn)，永遠(yuǎn)是悲慘的。

遭遇

10年前，國(guó)家提出退耕還林政策時(shí)，羅明禮和他幾個(gè)堂兄弟，承包了村子附近的荒坡荒地（包含一些不宜耕種的退耕還林土地），并種上了松樹(shù)。

2003年9月28日，羅明禮等幾兄弟以投資方的身份，和村里簽訂了一份 《合同書(shū)》?！逗贤瑫?shū)》顯示，這片荒坡林地面積是390畝，同時(shí)約定，成林后，投資方和村民之間分成是6︰4 。

加上幾兄弟的林地，羅明禮們土地的實(shí)際種植面積達(dá)到413畝，當(dāng)時(shí)他們和臨武縣林業(yè)局簽了退耕還林合同。此后，種植的松樹(shù)生長(zhǎng)正常。但最近，《南風(fēng)窗》記者來(lái)到這片林地時(shí)發(fā)現(xiàn)，除有少數(shù)碗口粗大、長(zhǎng)約7米的松樹(shù)外，荒坡上盡是裸露的黃泥土。黃泥土被平整成一塊塊有田埂的耕地，很多地里長(zhǎng)滿了枯萎的雜草，偶爾發(fā)現(xiàn)幾株未結(jié)苞谷就凋零的玉米秸稈。

寒風(fēng)中，羅明禮縮著頭，帶著 《南風(fēng)窗》記者對(duì)著荒坡指指點(diǎn)點(diǎn)。“這些地方，一年多前長(zhǎng)滿了松樹(shù)，植被非常好，但都被國(guó)土局率隊(duì)砍掉了?！绷_明禮說(shuō)，林地被臨武縣國(guó)土局搞成耕地后，不讓他種樹(shù)，但這地方農(nóng)作物也種不好，可惜了。

他們的松樹(shù)大約在2011年下半年被砍，因常年外出務(wù)工，羅明禮也不清楚松樹(shù)被砍掉的準(zhǔn)確時(shí)間。松樹(shù)不僅被砍掉，甚至還被連根拔起，整成了現(xiàn)在的一片片“耕地”。

樹(shù)被砍不久后，附近村民都趕來(lái)將枯毀的松樹(shù)帶回家當(dāng)柴燒。但沒(méi)人通知羅明禮，村民誤以為羅明禮要換種其他樹(shù)種，所以請(qǐng)人砍了樹(shù)。當(dāng)羅明禮發(fā)現(xiàn)樹(shù)被砍時(shí)，一切都晚了，4萬(wàn)多棵樹(shù)木被毀了。

羅后來(lái)打聽(tīng)到是臨武縣國(guó)土局干的，他急忙找到臨武縣國(guó)土局土地整理中心主任陳道學(xué)。陳告訴他，“現(xiàn)在縣城周邊占用大量的耕地搞建設(shè)，造成了耕地減少，我們?cè)谀銈兡莾焊阃恋卣砉こ?，就是為了補(bǔ)充縣城建設(shè)導(dǎo)致耕地減少的部分”。

陳道學(xué)還告訴他，“現(xiàn)在你可不能在平整了的土地上種樹(shù)，等上面驗(yàn)收通過(guò)了、縣里拿到錢了，你種什么我們都不管。至于你的樹(shù)，扯掉就扯掉吧，這畢竟是縣里的重點(diǎn)工程”。

“政策咋又變啦？”羅明禮有些摸不著頭腦。10年前國(guó)家剛剛鼓勵(lì)大伙退耕還林，如今又要退林還耕？羅到臨武林業(yè)局咨詢時(shí)，得到的答案是“只有退耕還林的政策，哪有退林還耕的啊”。

“林業(yè)局種樹(shù)，國(guó)土局毀樹(shù)。這到底咋回事？”羅明禮更加不解了。后來(lái)，臨武縣林業(yè)局介入調(diào)查此事。

謊言

在臨武縣林業(yè)局，該局辦公室主任鄺利民在接受《南風(fēng)窗》記者采訪時(shí)證實(shí)，國(guó)土局毀林這個(gè)事，林業(yè)局知道了，而且也按相關(guān)法律程序移交給縣森林公安局去處理了。至于具體情況，他建議記者到森林公安局了解。

招商引資引來(lái)的項(xiàng)目，大都是領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)的，有不小的背景和社會(huì)關(guān)系。項(xiàng)目工程在建設(shè)中，占用林地有兩種方式，一種是工業(yè)建設(shè)直接占用林地，另一種是在縣城周邊開(kāi)發(fā)占用耕地時(shí)，為達(dá)到占補(bǔ)平衡，通過(guò)占用林地，進(jìn)而將林地開(kāi)發(fā)整理成耕地。

臨武縣森林公安局對(duì)此回應(yīng)說(shuō)：“這事因涉及縣里重點(diǎn)工程，最終是縣里協(xié)調(diào)的，好像解決了吧？”

羅明禮說(shuō)，事實(shí)上，這事還沒(méi)解決，部門之間推來(lái)推去的。

《南風(fēng)窗》記者隨后到臨武縣國(guó)土局，在該局土地開(kāi)發(fā)整理中心，記者見(jiàn)到了陳道學(xué)。他對(duì)記者轉(zhuǎn)述羅明禮等人關(guān)于和他對(duì)話的上述內(nèi)容沒(méi)有否認(rèn)，但也沒(méi)接受記者的口頭采訪，只是打印了一份臨武縣國(guó)土局關(guān)于此事的回應(yīng)。

在這份回應(yīng)中，對(duì)土地平整的目的，國(guó)土局承認(rèn)是“為臨武縣城鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)充耕地”的行為，但否認(rèn)毀林，因?yàn)樵谀瞧恋厣?，“只偶爾有幾株小松?shù)，而且還是以前被火燒毀的半死不活的小松樹(shù)（有影像資料為證）”。但陳道學(xué)沒(méi)給記者提供這份影像資料。

羅明禮說(shuō)，他們即使給你提供影像，也是故意照那些沒(méi)樹(shù)的地方。羅稱，2008年時(shí)，該林地確實(shí)有小范圍的火災(zāi)，但絕大部分松樹(shù)長(zhǎng)勢(shì)很好。

另外，國(guó)土局的回復(fù)還強(qiáng)調(diào)，“搞這片區(qū)的土地整理開(kāi)發(fā)，是通過(guò)縣林業(yè)局同意的，且土地開(kāi)發(fā)后，荒草地變成了耕地，為村里增加了耕地200多畝。目前，該片耕地已經(jīng)承包給彭家松耕作玉米、豆子等，為村里創(chuàng)收幾十萬(wàn)元。但羅明禮等人未經(jīng)過(guò)臨武縣土地開(kāi)發(fā)整理中心同意，在2012年3月，又擅自在所謂‘承包荒山造林范圍搶種松樹(shù)苗約30畝，此舉屬嚴(yán)重破壞耕地的行為。為保護(hù)耕地，維護(hù)承包人彭家松合法權(quán)益，2012年6月18日，土地開(kāi)發(fā)整理中心會(huì)同村干部和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)（通知了但因事未參加）當(dāng)場(chǎng)拔掉了在耕地?fù)屧缘乃蓸?shù)苗。”

這一說(shuō)法和林業(yè)局的披露有很大出入。2011年10月19日，林業(yè)局對(duì)國(guó)土局在新鐵坑村搞“土地整理工程”項(xiàng)目使用林地的情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這個(gè)項(xiàng)目違法毀壞林地286畝（其中毀壞退耕還林工程配套荒山造林113畝）！因這宗違法毀壞林地面積已達(dá)立案標(biāo)準(zhǔn)，為此，林業(yè)局于2011年10月31日給森林公安局發(fā)了一份《關(guān)于從嚴(yán)查處縣國(guó)土局違法毀壞林地行為的函》。

就種植玉米、豆子獲得豐收，為村里創(chuàng)收幾十萬(wàn)元一事，當(dāng)彭家松聽(tīng)到《南風(fēng)窗》記者轉(zhuǎn)述后笑了。他說(shuō)，自己確實(shí)種了100多畝的玉米和黃豆，但幾乎沒(méi)什么收成，而且玉米絕收。彭家松坦承，“去年種得較晚，本來(lái)不想種，但國(guó)土局說(shuō)上面要來(lái)驗(yàn)收，我種了給我錢，每畝補(bǔ)80元。之后，我就種了，國(guó)土局給我補(bǔ)了1萬(wàn)多塊錢”。

博弈

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移大背景下，靠近廣東的郴州，這幾年工業(yè)項(xiàng)目越來(lái)越多。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化演進(jìn)，用地矛盾逐漸凸顯。國(guó)家為確保耕地的保有量，要求在工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)中，占用多少耕地，就要補(bǔ)回相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地，這就是所謂的“增減掛鉤、占補(bǔ)平衡”。

但在財(cái)政主要依靠土地的當(dāng)下，國(guó)土部門逐漸被地方政府垂青，國(guó)土部門和地方政府也越走越近。這也難怪，畢竟地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招商引資要讓項(xiàng)目落地，最終還得依靠國(guó)土部門支持。

在此背景下，林業(yè)所管轄的林地，就屢屢被進(jìn)犯了。因?yàn)檎猩桃Y引來(lái)的項(xiàng)目，大都是領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)的，有不小的背景和社會(huì)關(guān)系。項(xiàng)目工程在建設(shè)中，占用林地有兩種方式，一種是工業(yè)建設(shè)直接占用林地，另一種是在縣城周邊開(kāi)發(fā)占用耕地時(shí)，為達(dá)到占補(bǔ)平衡，通過(guò)占用林地，進(jìn)而將林地開(kāi)發(fā)整理成耕地。

合理占用林地是允許的，但要走相關(guān)程序，比如要報(bào)林業(yè)局批準(zhǔn)并繳納相應(yīng)的植被恢復(fù)費(fèi)。但實(shí)際操作中，偏冷的林業(yè)部門，通常對(duì)此頗感無(wú)奈。

比如在臨武縣，全縣的縣重點(diǎn)工程100多個(gè)。在調(diào)查中，林業(yè)局發(fā)現(xiàn)大部分已經(jīng)啟動(dòng)開(kāi)工的重點(diǎn)工程建設(shè)，都是未批先占，這屬于違法征占林地行為。但單靠林業(yè)局去說(shuō)，很多工程老板仗著自己的工程屬縣重點(diǎn)工程，壓根就不理會(huì)林業(yè)局。

對(duì)此，臨武縣林業(yè)局很著急。該局在給臨武縣政府的文件中稱，“如再不制止和糾正這種違法征占林地的行為，一旦被上級(jí)主管部門獲悉查處，我局（林業(yè)局）及項(xiàng)目主管領(lǐng)導(dǎo)都將會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。

臨武縣縣長(zhǎng)賀遵慶就此批示要求，“重點(diǎn)工程建設(shè)手續(xù)應(yīng)該完備”。此后，臨武縣林業(yè)局拿著這批示當(dāng)護(hù)身符一樣，如果遇到不聽(tīng)話的主，就拿出縣長(zhǎng)大人的簽字唬人。

“要不然，很多老板仗著和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，對(duì)我們的執(zhí)法，根本就不搭理?！迸R武縣林業(yè)局林地股股長(zhǎng)羅東成說(shuō)。

郴州市林業(yè)局林政科科長(zhǎng)曾小林直言，這些年，耕地減少很厲害，國(guó)家不得不提出18億畝的耕地紅線，這很大程度上是因?yàn)樵谡加酶貢r(shí)，農(nóng)業(yè)部門沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，基本是國(guó)土部說(shuō)了算。

郴州市林業(yè)局林政科科長(zhǎng)曾小林說(shuō)，通過(guò)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤新開(kāi)發(fā)出來(lái)的土地，至少有70%是無(wú)法耕種的，全國(guó)都面臨這樣的情況。他建議，國(guó)家倒不如將用于開(kāi)發(fā)新土地的資金投入到原有耕作條件的改善上，比如水利設(shè)施的修浚等。

“理論上說(shuō)，我們林業(yè)局至少還可以制約一下國(guó)土局—你占用林地，要獲得林業(yè)局同意?！痹×终f(shuō)，對(duì)當(dāng)下搞的占補(bǔ)平衡，他認(rèn)為這在實(shí)際操作中是失敗的。

占補(bǔ)平衡的結(jié)果，通常變成了占優(yōu)補(bǔ)劣，很多新開(kāi)發(fā)出來(lái)的耕地，根本無(wú)法耕種。事實(shí)上，條件好的耕地，早年農(nóng)民就去開(kāi)荒耕種了，剩下的都是一些很貧瘠的土地。

曾小林說(shuō)，通過(guò)占補(bǔ)平衡、增減掛鉤新開(kāi)發(fā)出來(lái)的土地，至少有70%是無(wú)法耕種的，全國(guó)都面臨這樣的情況。他建議，國(guó)家倒不如將用于開(kāi)發(fā)新土地的資金投入到原有耕作條件的改善上，比如水利設(shè)施的修浚等。

郴州市國(guó)土局耕保科科長(zhǎng)歐陽(yáng)中也承認(rèn)，新開(kāi)墾的土地肯定比不上原先的土地了，因?yàn)樵鹊耐恋?，有的已耕作上千年，生地變成熟地，需要一個(gè)過(guò)程。

曾小林說(shuō)，問(wèn)題還在于，占用林地開(kāi)發(fā)出的新耕地，不僅無(wú)法耕種農(nóng)作物，甚至種樹(shù)都不行。因?yàn)橥仆翙C(jī)在推平林地時(shí)，把相對(duì)比較肥沃的表層翻埋到地底下，卻把下面貧瘠的翻上來(lái)了。

讓林業(yè)部門不滿的是，很多原本是林地的，但在國(guó)土局系統(tǒng)那里卻變成了耕地?！斑@，這，你說(shuō)這個(gè)有意思嗎？”曾小林說(shuō)，這本來(lái)就是林地的，國(guó)土局為了多批地，就將林地納入耕地。

此前，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》兩個(gè)文件。在提出要對(duì)全國(guó)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證時(shí)，該局新聞發(fā)言人特別強(qiáng)調(diào)了“全覆蓋”的原則，包括全部農(nóng)村范圍內(nèi)的集體土地，當(dāng)然也包括農(nóng)村的林地和草原。

國(guó)土部強(qiáng)調(diào)，國(guó)土部確權(quán)發(fā)放的土地證書(shū)和國(guó)家林業(yè)局此前發(fā)放的林權(quán)證，其實(shí)是“身份證”與“工作證”的關(guān)系。

土地證和林權(quán)證就此“打架”。沒(méi)隔多久，國(guó)家林業(yè)局以“回復(fù)多省林業(yè)主管部門”咨詢國(guó)土部的兩個(gè)文件關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證是否包括林地的方式，給林業(yè)系統(tǒng)下發(fā)通知，明確表示不包括林地。通知針?shù)h相對(duì)地強(qiáng)調(diào)，縣級(jí)以上地方人民政府依照《森林法》有關(guān)規(guī)定核發(fā)確認(rèn)的林權(quán)證，就是關(guān)于該土地所有權(quán)或者使用權(quán)的證書(shū)，凡違反國(guó)家法律規(guī)定在林地上重復(fù)發(fā)證，造成“一地兩證”或者“一地多證”的，將按照“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則處理。

在臨武縣，進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)時(shí)，國(guó)土局也找林業(yè)局要一些數(shù)據(jù)資料，但林地股股長(zhǎng)羅東成說(shuō)，“我們不給他們，我們才不理他們呢?！?/p>

鄺利民也強(qiáng)調(diào)，“不管你拿了什么證件，上面有林木，我們給你發(fā)了林權(quán)證的，那就是林地。”臨武縣國(guó)土局在進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證時(shí)，臨武縣林業(yè)局就知會(huì)國(guó)土局和縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)了?！拔覀兏嬖V他們這樣會(huì)存在什么隱患，畢竟大家都受法律保護(hù)，你拿國(guó)土證，我拿林權(quán)證，到時(shí)村民之間矛盾不斷，政府部門自己‘打架，可就不好了?！编椑裾f(shuō)。