大學章程為何“難產”

李克誠

歷時7年，經歷了3任校長，“草案”修改了10稿之多。至今，北京大學尚未拿出一個可供公開討論的《北京大學章程（討論稿）》。

作為公開宣示辦學理念、定位及治理大學的最高準則，大學章程也被視為大學的“憲法”。我國1995年實施的《教育法》也明確要求大學應有章程。然而，長期以來，我國2000余所高校中，包括北大、清華在內的絕大多數公立高校仍處于“無章運行”的狀態。

2011年年底，教育部公布了被稱為“31號令”的《高校章程制定暫行辦法》，要求自2012年1月1日起，所有高校都要啟動章程的制定或修改工作。當時，外界一片歡呼，認為中國的大學進入了“立憲”時代。然而，近兩年過去了，據《南風窗》記者了解，多數高校在制定大學章程上仍顯得步履蹣跚。

不僅北大章程出爐的“時間表”一拖再拖，其他多個知名高校也莫不如此。復旦大學校長楊玉良在2010年年底曾對媒體表示，復旦正在制定大學章程，但時至今日，該校章程仍在制定中。被視為中國高教改革“試驗田”的南方科技大學的大學章程也被外界寄予厚望，2012年2月南科大校長朱清時透露，南科大章程已上報教育部，但2013年10月上旬，朱清時校長對《南風窗》稱，南科大章程“還沒有正式定稿”。

省屬高校更是處于集體“觀望”中。湖南省曾宣布，11所省屬試點高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改，但當年年底僅有1所大學制定出了章程。高校云集的教育重鎮湖北的情況也不樂觀，該省教育廳政策法規處官員對《南風窗》記者默認，至今只有極個別試點高校上報了大學章程。按此進度，顯然無法完成此前設定的工作目標—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核準、備案工作”。

曾被最高教育主管部門寄予厚望、被視為建立現代大學制度最好抓手和載體的大學章程建設，何以在現實中陷入裹足不前的“難產”狀態？

深入考察可發現，大學“立憲”運動所面對的“僵局”，與中國其他領域改革遇阻的尷尬境況幾乎如出一轍：受改革主體不明、動力衰減、利益固化、規則制度缺位等原因的影響，改革進入了進退咬合、反復拉鋸的“深水區”。

高校領導為何“不積極”

在對待大學章程制定上，《南風窗》記者采訪發現，省屬高校與部屬重點高校的態度略有差異：省屬高校普遍動力不足，“觀望”氣氛濃厚，而直屬教育部的“211”、“985”高校多能從戰略層面認識到大學章程的價值所在，但在實施層面，動作更為“慎重”、注重“穩妥”。

按照西方國家的經驗，大學章程就是界定大學內、外部各種利益主體之間權責關系的，并用“法律”的形式將其固化起來，以約束大學的舉辦者（投資人）、管理者等主體。其主要涵蓋兩組關系：一是大學內部的權力結構及其治理；二是大學與外部（主要是舉辦者）的關系，以確保大學擁有足夠的辦學自主權（“大學自治”）。

對于各高校領導者來說，爭取落實高校的辦學自主權，并用“憲章”的形式將其固化起來，應是各高校制定大學章程的最大動力。然而，我國目前大學章程并非是由舉辦者（政府）制定的，而是由高校自行制定、最后報省教育廳或國家教育部核準。由于政府沒有主導章程的制定，很多高校領導人也認為，高校自己制定出來的章程，很難對政府產生有效約束，因此，看不到制定章程“有什么用”，對章程建設也沒有多大熱情。

浙江農林大學是浙江高校章程建設3所試點高校之一。據該校參與章程制定工作的發展戰略處副處長付八軍教授介紹，最初，該校爭取辦學自主權的興致很高，“可謂滿腔熱情”，后來，卻感到“越來越沒信心”。因為，他們提出的許多權益，都要通過省財政廳等其他部門的審核，“遠遠不只是教育廳的事情”。

舉例來說，在干部任命上，《高教法》規定，校長具有副校長的初始提名權。但很多情況下，上級組織部門甚至連招呼都不打，直接安插一個“校長也不認識的人”作為副校長。再比如，公眾普遍以為，高校對招聘教師或者普通管理人員具有說一不二的權力，但事實上，嚴格、繁瑣的程序也使這種“自主權”變得幾乎不可能：第一步，要在當年向省人力資源廳上報明年的崗位需求情況，且要獲得批準；第二步，要在一定范圍內公開發布招聘簡章，如果應聘者達不到一定的比例，那么，對不起，該崗位的招聘計劃要取消，推倒重來……至于高校經費的使用，更是“打醬油的錢不得買醋”，明明某一領域的事項更需要花錢且具有緊迫性，但校長無權將不太緊迫的另一事項的經費“調劑”過來使用。

所以，落實高校的辦學自主權，需要協調多個政府部門。“別說學校沒有這個能力，教育廳也很困難?！备栋塑娬f，最理想的途徑是由人大立法，統一處理各高校的辦學自主權的落實，否則，“高校在章程中提出的辦學自主權訴求，大多屬于自娛自樂。最終，章程審核通不過，還要返回來重新修改，白白折騰自己”。目前，浙農林大的章程已上報到浙江省教育廳核準，但半年過去了，還沒下文。

地方高校領導對制定大學章程興趣并不大，與現有的體制缺乏激勵有很大關系。湖南師范大學法律事務辦主任劉興樹說，現在的高校與以前的國企差不多，對大學領導來說，“辦好辦壞一個樣”，高校領導并無動力來推動學校的改革和長遠發展。付八軍教授也認為，就我國高校而言，改革與發展的動力更多的不是來自高校內部，而是、也只能是來自上級政府。長期以來，由于高校本身不能獨立做主，高校制訂章程也缺乏主動性與積極性，“即便制訂了章程，往往也是應付差事、千篇一律”。

?？诮洕鷮W院院長劉耘對《南風窗》說，在不少省市，地方高校領導崗位往往會成為省市黨政機關以及教育廳干部“解決待遇”的重要途徑，因此，高校的主要領導人很難懷有“教育家辦學”的遠大理想。他們寧愿通過跑關系來解決制約高校實際運行中的實際困難（如經費問題），也不愿意花精力去弄這些“墻上掛掛、華而不實”的看起來比較虛的東西。而且，在干部任期制的現狀下，地方高校的領導人更關注的是短期利益和成績，沒有動力和意愿去關心學校的辦學方針、定位等長遠、宏大問題。

固有利益格局調整之難

由于難以在爭取辦學自主權上有所作為，留給大學章程可以謀篇布局的空間，只剩下大學內部治理機構的設計。而這恰恰是大學章程制定中會遇到的“硬骨頭”。大學章程實際上是對大學內部的各種權力格局進行重新分配，并加以固化，這必然要涉及眾多利益主體的關系的重新調和、博弈與平衡。

在采訪中，多位高校人士告訴記者，“凝聚共識難”是大學章程制定進展不順的主要原因。首先，高校的主要領導（黨委書記、校長）對大學章程建設是否重視，若意見不一致，則章程制定工作就無法啟動；其次，對高?，F存的內部權力格局“是否需要調整”以及“如何調整”上，更難以達成共識。

一個突出的例子是，我國高校實行的是“黨委領導下的校長負責制”。但在現實層面，如何理解和平衡“黨委領導”和“校長負責”之間的關系，就成為棘手的難題。

浙江農林大學黨委書記宣勇對《南風窗》記者說，高校的黨委對重大事項有決策權，但到底學校里什么事是“重大事項”，沒有明確的界定，那么，書記與校長的理解也就可能會不盡相同。這也會造成，對于同樣一件事，書記和校長可能有著不同的理解：校長可能認為這件事只需要校長“拍板”就行了，而黨委書記則有可能認為事情“重大”，需要上黨委常委會議定。

曾在湖南長沙某高校既擔任過黨委書記，又當過大學校長的劉耘博士則對《南風窗》說，高?！半p首長制”對兩位主要領導的職權分工規定得不夠細化，導致了很多高校的黨委書記與校長在工作中產生矛盾。“有的大學是書記強勢，有的大學則是校長強勢，如果兩個人都很有想法、都想抓敢管，難免會產生矛盾?！眲⒃耪f，高校黨委書記與校長的這種微妙關系，往往大家心照不宣，靠著這種模糊的“潛規則”維系表面的和諧。一旦制定大學章程，真要把黨委書記與校長的權責細化并明確表達出來，“很容易就會把彼此的關系搞僵”。

高校內部部門間的權力調整也會面臨很大挑戰。近年來，復旦大學在決策體制、學術治理、機關職能轉變、院校兩級管理體制、學術評價等多個領域都推出了一系列的改革。復旦大學也打算把這些改革中積累的一些成熟做法寫入章程。據介紹，這些改革大部分已取得階段性成效，但有的改革“遭遇到一定的阻力，推進過程相對滯后”。

比如，從2012年9月起，復旦推行了一項機關減員分流及職能轉變的改革，目的就是減少校級機關的行政管理人員，將其充實到各個學院。按照計劃，這項改革將使校級機關部處科室合并、“人員精簡5%～25%”，“科室數量大幅減少”，但目前校級機關人員僅分流了10余人，繼續推行遇到了很大阻力。據了解，對于這項改革，許多處長表達了反對意見，他們認為，現有機關人員已連續3年“只出不進”，再加上退休、離職人員，機關人員已精簡了不少，在各個部處的職能不加改變的情況下，若再繼續精簡人員，“人手就更為緊張”。

不怕慢，就怕“翻”

如果說，梳理大學內部的權力結構及運行機制、完善內部治理是制定大學章程“技術”層面的事的話，那么，借此厘清各自大學的不同使命、定位，則是更為重要的“戰略”層面的事。

實際上，將自己既定的辦學理念、定位與路徑選擇寫進大學章程，以此來保證大學朝一個確定的方向不斷奮進，這也是國外高等教育發達國家的通行做法。好處是，不管哪位校長執政，都不會、也不能輕易改變大學的“航向”，持之以恒，學校就能形成自己的辦學特色，走向一流。

復旦大學校長楊玉良就復旦章程制定時表示，“復旦章程的起點和境界，在相當程度上決定了復旦的未來”，他希望能制定出一個“真正代表復旦水準的大學章程”。復旦大學發展規劃處處長李粵江對《南風窗》說，復旦章程起草小組也是本著這樣的理想來對待章程起草工作的，并設法將楊玉良校長提出的“學術為魂、育人為本、依法治校、民主決策”的治校理念轉化為章程中的具體制度。

然而，也有高校領導者表示，對大學章程的價值指引不必抱有過高的期望，由于現行的章程制定、修改程序相對容易，希望借助章程來固化學校的辦學理念、定位以及制度運行的想法過于天真，也難以改變目前高?！皳Q一任領導班子、換一種辦學思路和口號”的做法。屆時，已制定好的章程要么被束之高閣、無人遵循，要么會推倒重來、來回“翻燒餅”。

以“創業型大學”為特色定位的浙江農林大學黨委書記宣勇說，近日他們學校舉辦了一個“全國創業型大學建設高峰論壇”，原本想邀請一所此前也將“創業型大學”作為辦學方向的某高校的校領導參會，但該校工作人員卻告訴他：“我們現在不提‘創業型大學的說法了，原來的校領導換了?！?/p>