“小火慢燉”式減稅

覃愛玲

一段時間以來，中國的積極財政政策已經由需求面轉向供給面，結構性減稅是其最重要的措施之一，廣受關注。尤其是在當前經濟下滑，財政收入增速下降，社會各界對政府性債務普遍擔憂的情況下，結構性減稅能否徹底執行下去，成為觀察中國財政政策方向和執行力的重要切入點。

本刊記者就此采訪了財政部科學研究所副所長劉尚希，請其解讀政府方面主動減稅的邏輯。作為接近政策部門的學者，劉尚希對政府的財稅政策邏輯有清晰的把握，其重點研究領域包括財政風險控制、收入分配和經濟發展方式轉變等，對于理解當前中國的財政問題，都有很強的針對性。

把減稅當吃藥

《南風窗》：結構性減稅已成為當前中央財政最重要的措施之一。從政府的角度看，其內在的政策邏輯是什么？

劉尚希：提“結構性減稅”，主要是為了區別“全面減稅”，進行有針對性的減稅。這種政策，既避免一次性大規模減稅超出財政的承受能力，同時又給予“小火慢燉”式的稅收支持，以增強微觀活力，促進相關產業、企業的轉型升級。目前中央政府實行的結構性減稅，主要包括“營改增”按行業全國推廣和小微企業免增值稅和營業稅等。

從結果來看，減稅一般分兩種，一是經濟性減稅，即隨著經濟下行，稅收與之相應地下降；二是從制度上調整降低稅率，像目前正在進行的營改增和小微企業減稅等。

以前有個專門的研究，發現經濟增長率9%是個臨界點，增長率超過9%，稅收增長就會大幅上升。隨著經濟速度下降，低于9%，稅收也會大幅下降。

一般出現經濟性減稅時，不會進行制度性減稅。但中國目前是兩者相疊加。從這里可以看出政府宏觀政策轉向和執行的決心。

以前，中國的積極財政政策主要是從加大需求出發，而現在轉向增加供給一端，其目的是通過調整結構，加大社會活力，來促進經濟的發展，結構性減稅正是其中最重要的內容之一。

另一方面，這種減稅不是大規模地進行。在經濟下行的情況下，如果減稅過多，就會勢必加大赤字和債務，放大財政風險。當前公共支出剛性化趨勢越來越明顯，對減稅形成一個約束。應該把減稅當藥吃，不能當飯吃。

總體上，減稅是最近幾年中央財政政策的基調。同時，政府還在削減各種收費，從總體上減輕社會的稅費負擔。

《南風窗》：您覺得結構性減稅措施，還有哪些可以改進的空間？

劉尚希：從當前的實際情況看，應該進一步加大中小微企業的減稅力度。這一政策會產生包括穩定和增加就業、調節收入分配、引導社會創新和促進城鎮化等多層效益。

中小微企業是就業的主要領域，雖然中國現在的就業形勢還可以，但要防止可能出現的經濟進一步下滑。從現實中看，許多經濟社會創新主要也是由中小微企業完成的。創業的人多了，就業的人多，整個經濟形勢就會活起來。

另一方面，這種減稅對總體稅收的影響也不會太大。尤其是小微企業，在稅收比例中占比不大，很零散，收取成本也高。

國務院對部分小微企業免征增值稅和營業稅的政策已經開了一個好頭，涉及的就業人數達千萬以上。放水養魚，應成為今后一個時期國家稅費政策的基本方向。

當然，稅收政策的導向總體應該是鼓勵市場競爭，對一些沒有競爭力的企業和產業，該破產的就應該讓它破產，不能通過稅收保護的方式對沖市場競爭，保持落后產能。

不能就財論財

《南風窗》：在經濟下行和財政減收嚴重的情形下，目前的減稅措施是否能一直執行下去？一段時間以來，已經有不少來自地方收取“過頭稅”的消息。

劉尚希：上半年全國財政收入增長7.5%，其中，中央財政收入只增長1.5%。7月份好轉一點。從政府花錢的角度來看，這是壞事，要過緊日子。

從上到下，政府的財政壓力都很大。但從整體財政狀況來看，中國的財政實力這些年來大大增強，對結構性減稅有相當大的承受能力。現在的風險在可承受的范圍內，沒有到出現財政危機的程度。

目前對中國政府的債務，尤其是對地方債的判斷，各方很不一樣。社會上的確有不少人認為，中國可能要發生地方債危機了。我認為，地方債仍總體在可控范圍內。雖然因為不透明，引發了許多大膽的猜測，但2011年審計出來的10.7萬億的債務總量是可靠的，近兩年來債務總量有所增長，但量并不那么大，還沒有到不可控、出現危機的程度。

財政壓力也有好處，可以倒逼政府轉變職能，多辦事，少花錢，促進支出結構調整，提高花錢的效果，減少鋪張浪費。財政不承受一些壓力，這些壓力經濟就會承受。財政主動加壓，正可以減輕社會的壓力。

收過頭稅、亂收費等短期行為，主要來自地方政府。中央是看得很清楚的，所以才會堅持結構性減稅政策。

盡管社會公眾的福利性要求也越來越高，財政支出壓力也在加大，但當前結構性減稅，將來會帶來更多的稅源和形成更寬的稅基，稅收增長反而會更快。減稅重在形成良好的市場環境，形成向上的預期，激活微觀活力。就財論財，僅僅放在財政收入本身來考慮財稅政策，會很狹隘，危害長遠利益。

《南風窗》：近年來，關于中國綜合稅負過高的社會聲音一直很大，減稅呼聲不斷，您怎么看待中國的總體稅負情況？

劉尚希：關于財稅政策，當前社會上有三種典型觀點：一是大規模減稅；二是大規模增加社會性支出；三是減小政府赤字，防范債務危機。財政的三個要素—收入、支出和差（盈余，或赤字）是一個三角關系，無論怎么做，都只可能實現其中一個或兩個選項，并都存在風險，不可能同時做到，所以只能是一個風險權衡的結果。

財政政策應該從整體上考慮，綜合平衡兼顧，如果減稅，就要考慮減少支出，或加大赤字。

財稅制度與一個社會的文化高度相關。一個社會實行高稅收、高福利，還是低稅收、低福利，并不是政府想怎么做就能怎么做的。社會是一復雜系統，方方面面都要關照，各個方面要權衡，要維持財政和經濟兩個可持續，兩個不能偏廢，最終才可能保障社會的可持續發展。

當前財政政策的主要目標還是考慮化解經濟的總體風險。當前中國經濟最主要矛盾是結構失調、不平衡，屬于供給端的問題，靠需求刺激解決不了。所以中央政府將政策基調放在減稅上，但也會把財政風險控制在可承受范圍之內。按重要性排序，應該是先重點解決結構性風險，同時兼顧民生的改善和保障。結構性風險不排除，大規模搞福利的政策只能是痛快一時，不可持續。陜西神木縣這個案例值得借鑒。任何走極端的行為都是不可行的。

這些年中國的財政政策，我認為從大的方面，基本上與社會需求相吻合。

前幾年財政收入高增長，醫療、教育、科技創新、“三農”和環保等各方面的投入增長很快，要求加大投入的呼聲至今都很高，而財政的錢是有限的，需要統籌兼顧。對于一個有著13億多人口、且發展不平衡的發展中大國來說，要做到統籌兼顧并不容易。其關鍵是要做到經濟可持續、民生改善可持續和財政可持續。若其中有一個不可持續，對中國而言都是一場災難。