食品安全修法存疑

張生

實施僅4年，《食品安全法》又要大修。

6月下旬，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱國家食藥監(jiān)局）法制司公開啟動相關修法程序，稱國務院已將《食品安全法》修訂工作列入2013年立法計劃。國家食藥監(jiān)局在其官方網(wǎng)站上掛出消息稱，決定面向社會圍繞《食品安全法》修訂內(nèi)容開展征集意見活動。

日前，《南風窗》從參與修法的多位政府、學界人士了解到，社會公開征求意見環(huán)節(jié)已經(jīng)結束，相關意見正在整理。而針對《食品安全法》在過去4年的實施情況的調(diào)研仍在進行之中，新法草稿有可能在今年年底前提交國務院法制辦。

保質(zhì)期為何僅4年

2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《食品安全法》，并決定于當年6月1日起正式施行，1995年起實施的《食品衛(wèi)生法》同時廢止。

現(xiàn)行的《食品安全法》，事實上是1995年實行的《食品衛(wèi)生法》的升級版本，其中最為核心的內(nèi)容是，確立以食品安全風險監(jiān)測和評估為核心的管理制度，并以此作為制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學依據(jù)。

從全國范圍看，現(xiàn)行食品安全法實施近4年來，并未逆轉國內(nèi)食品安全惡化的態(tài)勢，僅2012年就發(fā)生多起重大事件：雙匯“瘦肉精”豬肉、紅牛飲料非法添加劑、工業(yè)明膠“老酸奶”、酒鬼酒塑化劑超標等等，一系列食品丑聞事件重創(chuàng)了公眾對于國內(nèi)食品安全的信心。 在衛(wèi)生計生委食品安全標準與檢測評估司司長蘇志看來，食品安全的形勢依然十分嚴峻，食品安全事故有攀升趨勢，重大惡性案件也時有發(fā)生。

2010年6月，中國全面小康研究中心與清華大學媒介調(diào)查實驗室對全國12個城市進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，食品安全成為當前中國人擔心的首要問題。

食品安全問題亦牽動中央維穩(wěn)神經(jīng)。由于食品安全事故一般容易誘發(fā)群體性事件，牽動社會的方方面面，常常導致社會不穩(wěn)定。2008年的三鹿奶粉事件，全國因三鹿牌嬰幼兒奶粉事件累計篩查出泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)異常的患兒將近30萬人。

食品安全得不到保障，原因有多種。但是，最終，板子打在了監(jiān)管模式上。

今年3月，在合并原國務院食品安全委員會、國家食品藥品監(jiān)管局的基礎上，新成立的正部級機構國家食品藥品監(jiān)督管理總局，同時還把質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責一并并入。

此后，國務院總理李克強在今年5月主持召開的3次國務院常務會議上，3次都提到食品安全問題，明確要求建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度。這就必然要求對現(xiàn)行食品安全法作出調(diào)整，以適應監(jiān)管機構的變化，完成高層對于食品安全提出的工作目標。

現(xiàn)行的食品安全法框架內(nèi)，食品安全名義上由國家衛(wèi)生計生委承擔綜合協(xié)調(diào)職責，但在不同環(huán)節(jié)上，采取了由農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局、國家藥監(jiān)局等5個部門分段管理的方式。目前地方的食品安全監(jiān)管體制各異，此前，北京是由工商部門牽頭，上海、浙江是食藥監(jiān)部門牽頭，福建是經(jīng)貿(mào)委牽頭，還有很多地方是衛(wèi)生部門牽頭。

多次提案要求改革食品監(jiān)管體制的全國政協(xié)委員施耀忠表示，相關部門職能交叉，監(jiān)管漏洞多，導致監(jiān)管空白。最為典型的例子是，由于對運輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管尚存法律空白，違法者常在活豬從養(yǎng)殖基地運往屠宰廠途中或豬肉從屠宰場進入市場途中注水，導致注水肉屢禁不止。

主筆起草食品安全法的全國人大常委會法工委行政法室巡視員李援告訴《南風窗》，2009年確立的分段監(jiān)管模式，部分參考了加拿大食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，同時也考慮到了國內(nèi)的一些現(xiàn)實情況。他認為，簡單地把國內(nèi)出現(xiàn)的食品安全問題歸因于分段監(jiān)管模式，并不恰當，實際情況遠比想象的復雜。

不過，這次調(diào)整，還是留下了一條“尾巴”：農(nóng)業(yè)部仍然單獨負責對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。亦驗證了李援對于“實際情況遠比想象的復雜”的判斷。

小修小補可能性大

承擔這次修法任務的國家食藥監(jiān)總局，目前并未向外界描繪新版食品安全法的全景，僅表示其目的是“適應食品安全監(jiān)管體制改革的需要，增加食品安全監(jiān)管的科學性和有效性，切實保證食品安全，保障人民群眾身體健康和生命安全”。

李仕春，中國法學會食品安全法治研究中心主任，他承擔了食品安全法實行情況的調(diào)研，最終形成的報告將為國家食藥監(jiān)總局起草新法草案提供重要參考。截至7月下旬，李仕春的調(diào)研仍然進行，其工作主要包括對公眾、監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)廠商組織座談、發(fā)放問卷。李仕春對《南風窗》表示，該報告的具體完成時間目前難以確定，部分原因是由于“上邊要求很高”。

在6月18日召開的全國食品安全周論壇上，李仕春和來自國家食藥監(jiān)總局、全國人大常委會法工委、衛(wèi)生計生委員會、公安部、國家食品安全風險評估中心等部門的相關負責人，就食品安全法實施過程中存在的問題進行了激烈的討論。

焦點之一是，即便已經(jīng)完成監(jiān)管機構的合并調(diào)整，但是目前，從法律體系上，仍然是《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品安全法》兩法并行。從監(jiān)管機構上，只是從“五龍治水”過渡到“國家食藥監(jiān)總局+農(nóng)業(yè)部”兩龍治水的格局，其分段監(jiān)管的格局并沒有得到根本調(diào)整。

事實上，現(xiàn)有4家機構由于監(jiān)管思路和措施不盡相同，其相關職能的整合也并不輕松。

工商管理部門是從管理城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場起家，質(zhì)監(jiān)部門更關注產(chǎn)品的質(zhì)量，如重量、成色和品質(zhì)，餐飲監(jiān)管主體的前身是衛(wèi)生監(jiān)督。此外，不同行政部門的行政風格并不盡一致，有的部門側重行政許可，有的部門則更側重于行政執(zhí)法，如何將這些機構的行政風格糅合在一起，恐怕需要一個漫長的磨合過程。

北京市食品辦食品安全監(jiān)督檢查應急處處長馮源告訴《南風窗》，在現(xiàn)行行政架構下，食品安全的事權已經(jīng)集中到食藥監(jiān)部門手中，但是實際操作過程仍然是分段監(jiān)管，這種事權與監(jiān)管權的分離就容易產(chǎn)生一個問題：多部門之間如何銜接、協(xié)調(diào)？馮源透露，北京市在實際操作過程中，就曾碰到《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品安全法》之間的銜接問題。

不過，類似整合也并非全無經(jīng)驗可供借鑒。2009年，廣東深圳市將農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥及其他政府部門中涉及食品安全監(jiān)督的職能進行合并，組建市場監(jiān)督管理局，后來又成立專門的食品安全監(jiān)督管理局作為二級局。2011年，陜西渭南市將農(nóng)業(yè)、畜牧、質(zhì)監(jiān)、商務、工商、衛(wèi)生等部門有關食品安全監(jiān)管的職能連人帶編制整體劃轉給食品藥品監(jiān)督管理部門，并將后者升格為同級政府組成部門。

但在中央層面的整合，其利益調(diào)整的難度顯然更大。《南風窗》獲悉，本次修法只能做到監(jiān)管權的相對集中，兩龍治水的格局短期內(nèi)難以有所改變，更多的改變可能是在一些具體環(huán)節(jié)上的完善。

在前述論壇上，國家食藥監(jiān)管局食品安全協(xié)調(diào)司副司長徐景和透露了若干修法方向，他表示將考慮將有獎舉報、風險交流機制、責任保險、食品安全可追溯機制、食品網(wǎng)絡交易管理制度寫入新法草案中。

“如果執(zhí)行不到位，再好的法律也只能停留在紙面上。”李仕春在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行《食品安全法》的最大問題，并不在于法律條文本身要調(diào)整，而是現(xiàn)實執(zhí)行情況太差，由于執(zhí)法人員的不作為、選擇性執(zhí)法等瀆職行為，導致從業(yè)者沒有建立對《食品安全法》的敬畏之心，違法成本低，食品市場也隨之出現(xiàn)了劣幣驅(qū)良幣的情況。

據(jù)統(tǒng)計，今年1～4月，全國檢察機關立案查處危害食品安全瀆職犯罪案件139件，涉案191人。2011～2012年，全國檢察機關查辦的危害食品藥品安全瀆職犯罪案件中，玩忽職守罪占比51.6%。

陜西安康市在2012年發(fā)布的一份有關食品安全執(zhí)法情況報告對上述情況也有揭露：該市中心城區(qū)轄區(qū)有近百萬人口，市、區(qū)餐飲監(jiān)管人員編制僅20人，監(jiān)管意識不強，業(yè)務素質(zhì)不高，監(jiān)管不敢碰硬，不下硬茬，對一些明知不合格的產(chǎn)品，因缺乏檢驗檢測手段，無法進行處理。

一些外企也在抱怨中國種類繁多又不得要領的食品監(jiān)測。沃爾瑪中國首席合規(guī)官駱啟德在前述論壇上透露，在2012年，共計有8類政府部門對沃爾瑪在中國的近300家門店，進行了超過9000次的檢查，平均下來，每家門面每年要進行不下23次的檢查。駱啟德表示，這些檢查相當一部分針對的是低風險而非高風險項目。

中央亦有所察覺。目前，兩高司法解釋已明令對食品安全領域的瀆職行為進行重處。國家行政學院法學部副主任楊小軍建議，修訂后的《食品安全法》理應單列一章，明確、細化對監(jiān)管部門和官員的問責機制。

與其預警不如預防

多位參與食品安全法修法的學者的共識是，與其像現(xiàn)行法律中力圖構建一張龐大的食品安全風險監(jiān)測和評估網(wǎng)，還不如主動構建一張食品安全保障網(wǎng)絡，這比監(jiān)測和評估更重要。

現(xiàn)行的北京市食品安全條例就提出了構建“兩大體系”，即安全食品供給體系和食品安全保障體系。這兩大體系的建設目標是，實現(xiàn)“產(chǎn)地要準出、銷地要準入、質(zhì)量可溯源、風險可控制、責任可追究的全過程管理”。

馮源表示，過去幾年，北京的食品安全事故之所以低于全國平均水平，一個重要原因是，打造了一張從田間到餐桌的食品安全供給體系。在馮源看來，如果食品供給的安全得不到保障，談其他的都是空中樓閣。

但這恰恰是當下中國食品生產(chǎn)體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

以公眾關注度較高的乳業(yè)為例，對于市場美譽度幾近全軍覆沒的國內(nèi)奶企來說，自有奶源的不足，奶源質(zhì)量不穩(wěn)定，生產(chǎn)過程無法得到有效監(jiān)督，成為其屢次爆發(fā)食品安全危機的一個重大根源。因此，最近幾年，即便很多地方政府已經(jīng)不再支持興建高污染的奶牛養(yǎng)殖場，但是蒙牛、伊利仍在尋找機會擴建自有奶牛場。

駱啟德表示，“在國外，供應商需要承擔更多的責任；而在中國，供應商只需要把商品放在貨架上。”駱啟德指出，在此背景下，一旦出現(xiàn)食品安全問題，國外能直接追溯到供應商身上。而在中國，由于供應商大部分為中小企業(yè)，追溯起來較為困難，很多時候只能由零售商來承擔食品安全責任。

沃爾瑪采取的辦法就是每年組織供應商就新法規(guī)、新要求，行業(yè)發(fā)展、技術標準等內(nèi)容進行20多次培訓，同時強化對供應商的審核。沃爾瑪提供的信息顯示，2012年，該公司共對供應商進行了894次審核以及超過1萬次的專業(yè)檢測和商店衛(wèi)生測試。

對于曾經(jīng)發(fā)生過食品安全丑聞的國內(nèi)企業(yè)，則更多地通過引入國外巨頭的“洋務運動”來提升自身食品安全的管理水準和企業(yè)信譽。

在中糧集團董事長寧高寧看來，與過去相比，食品安全問題更加復雜，消費需求由數(shù)量安全向安全營養(yǎng)快速轉變，生態(tài)環(huán)境變化使源頭風險加大，貿(mào)易全球化使產(chǎn)業(yè)鏈更趨復雜，工業(yè)化發(fā)展對原料品質(zhì)提出更高要求。因此，對中國食品企業(yè)而言，徹底解決食品安全問題，意味著更大的挑戰(zhàn)。

寧高寧在2005年出掌中糧集團后，就提出了從全產(chǎn)業(yè)鏈治理的思路，即以消費者為導向，通過對從田間到餐桌需要經(jīng)過的種植采購、貿(mào)易物流、食品原料和飼料原料、養(yǎng)殖、食品加工、分銷物流、品牌推廣、食品銷售等環(huán)節(jié)的有效協(xié)同和控制，打造“安全、放心、健康”的食品產(chǎn)業(yè)鏈。

中糧接手蒙牛之后，今年5月20日蒙牛又再度宣布與法國達能成立合資公司。引入外資的動作背后，一如蒙牛方面宣稱的，主要是看重外方的先進科技和豐富的乳品企業(yè)管理經(jīng)驗。

無獨有偶，就在蒙牛宣布與達能合作的一周后，中國最大的肉制品加工商雨潤又傳出消息稱，已經(jīng)與全球最大肉類加工商史密斯菲爾德發(fā)布達成并購協(xié)議，雙匯方面稱：“史密斯菲爾德有許多值得我們學習的地方：集約化的養(yǎng)殖模式、高效的生產(chǎn)組織、嚴格的食品安全管理及有效的環(huán)保措施等。”

在李援看來，從農(nóng)田到餐桌的安全食品供給體系的構建不是一朝一夕的事情，但總的來看，晚做不如早做，早做早受益。