從“財政懸崖”到“政府關門”

和靜鈞

美國東部時間10月17日凌晨鐘聲即將敲響之際，美國參眾兩黨議員結束馬拉松式談判，達成妥協，名為《2014年繼續撥款法》的法案出籠。

國會山與白宮這一不眠之夜，避免了技術上造成美國“債務違約”的10月17日“定時炸彈”的引爆。隔夜股市大漲，全球市場釋放著樂觀情緒。

債限危機史

美國有一部奇怪的法律，它規定政府債務不能超過某一限度，這一限度的設定權在議會。

從某種意義上看，聯邦政府債務只要超出GDP，應視為一種國家破產。但這在美國不存在。現在美國GDP為16萬億美元，到今年10月22日美國聯邦債務暴漲到17萬億美元。

美國不是借不到錢，美國國債仍是全球避險資本市場中最受歡迎的債券。盡管新興市場國家的貨幣影響力擴大，但遠不足以動搖美元的全球儲備和結算貨幣地位。美國只要樂意，就可以借到任何數額的錢。

美國聯邦政府債務，或曰“主權債務”令聯邦政府有“債務累累”的觀感，但美國政客，尤其是美國茶黨，認為美國的價值在私有領域，只要美國保持富裕及旺盛的私有經濟，主權債務這點“小錢”，根本不算什么，他們甚至認為政府關門不是一樁值得“大驚小怪”之事。

為這部奇怪的法律，美國至今已爭斗至少100個回合，每一回合爭斗后國會就會提高一點債務上限。卡特短短四年執政，卻經歷了五次債務上限危機，面臨數次政府關門的威脅。1994年克林頓政府不堪共和黨人的阻撓，也上演了短暫的政府關門戲碼。

16.4萬億美元的債務上限，技術上應于2012年12月31日到達。然而，2012年底暴風驟雨般來臨的“財政懸崖”，延遲了債務上限觸頂，這一潛在危機，一拖就拖到了2013年10月17日。

所以，準確地說，本輪“債限危機”，不是始于10月1日白宮宣布關閉部分政府部門時，而是始于2012年底，此番危機歷時不是17天，而應是經歷了10個月零17天。

未解決債務上限

既然本輪危機是“財政懸崖”的延續，我們有必要看一下何為“財政懸崖”。

奧巴馬一直抱怨自己跳進了共和黨人小布什挖的坑里。其中一個坑是布什的減稅法案。奧巴馬2008年競選總統之時，打的就是減支增稅的牌，舉的是民主黨總統克林頓時預算無赤字的旗。

但奧巴馬接下來的是個有著巨大財政赤字和節節攀升的政府債務的爛攤子，更要命的是，金融危機爆發了，奧巴馬要拿錢四處救助必須要救助的困難企業。美國數百個城市也面臨著需要輸血性救助。

這些都可能不是問題。問題在于奧巴馬在財政困難之際推行醫改，為完成這個醫改，政府至少要投入數千億美元，而強制醫保不符合保守的共和黨人所秉持的美國市場精神，受到共和黨人的強烈抵制，美國有史以來在國會上形成了分裂，第三股力量茶黨崛起。

奧巴馬政府面對的分裂國會，令其國會內舉行的任何兩黨談判，都不能順利推進。共和黨議員一反布什政府之時大舉借債之風，要求奧巴馬政府在減少財政支出上做出實質步驟，而最實質的目標就是廢除或延遲奧巴馬的醫改。

2012年底，由于之前的“自動減支計劃”生效，加上布什減稅法到期，減少財政支出后省下近2000億美元及增稅后收入近6000億美元的預期，形成了一個突然出現近8000億美元總量斷流的“財政懸崖”。一旦美國跌進“財政懸崖”，美國經濟將萎縮至少一個百分點，預計中的勞動力市場的復蘇將流產。美國經濟一旦受損，全球經濟將遭受颶風般打擊。

“財政懸崖”迫在眉睫，國會議員集中解決這一危機，把債限問題推到一邊，并允許政府財政部通過“特殊措施”獲得資金，包括發行債券，也包括每月高達800億美元的QE（貨幣寬松政策），也就是濫印美鈔。

這樣，2012年底這一場“財政懸崖”推遲了債限危機，但并沒有解決債限問題，設定中的16.4萬億上限，經過財政部自籌資金之類“特殊措施”，到2013年10月17日已升到16.7萬億美元。

本來“財政懸崖”危機爆發之時，正好可以一攬子解決債務上限問題，但分裂的國會并不想端出一盤能長期解決問題的菜肴，各類危機如間歇性精神病一樣，過了一段時間又爆發出來了。

危機的受害者

這輪政府關門導致80萬政府雇員無薪休假，政府雇員無疑成了受害者。由于休假期間沒有工資，又不知道何時能恢復上班，他們都將會在開支上有所節制，中國式的“休假經濟”不可能產生。

穆迪首席經濟學家馬克·扎地表示：“政府關門的狀態多持續一天，聯邦工作人員就會越來越覺得早日回到工作崗位的可能性減少一分，因此會限制自己的支出。”

國際三大評級機構之一的標普指出，政府停擺對美國經濟造成了240億美元的損害。標普預計政府停擺會使GDP第四季度增長減少0.6%后，下調美國年度GDP增長預期。

穆迪數次揚言要下調美國主權債務的信用評級，2011年危機時說過，現在又作出了同樣的威脅。

然而，美國ABC新聞網一篇報道稱，這輪危機最大的受害者不是聯邦雇員，而是“退休金”。

報道稱：“國會就債限問題而上演的狗咬狗，不只是華盛頓環路內政客們的問題——它早已經是華爾街大資本家們的問題，現在正成為馬路大街上普通民眾的問題。”

與危機隨之而來的市場浮動和經濟受挫，總會損害退休金賬戶，美國所有退休金都上市。2008年金融危機，退休金基金大幅縮水，2011年債限危機，又縮水了5%到7%。此次危機也難免受到市場劫掠。

從國會到族群

美國數次危機，既是經濟和債務危機，也是預算與政治危機。從2008年奧巴馬成功當選總統時起算，美國經歷了金融危機、醫改危機、兩次債限危機、“財政懸崖”，其中又穿插了槍支危機和“占領華爾街運動”，以及茶黨的崛起。美國危機周期縮短。

對此，長期對北美政治進行觀察研究的學者于時語先生評論道，美國政治分裂的主因在于社會分裂，而社會分裂的推動力之一就是“人口的大分揀”。

就這一觀點，還得援引美國幾年前一本暢銷書《大分揀（Big Sort）》。書的主旨是近年來，在各種因素驅動下，美國人口的移動分布，展現越來越明顯的“物以類聚，人以群分”的自我分揀現象，大批社區逐漸演變成政治和文化取向相同或相似人口的聚居之地。于時語先生說，政治態度相同的居民，使得向一黨一邊倒的選區越來越多，造成美國政治的明顯“巴爾干化”。大部分不惜關閉聯邦政府的共和黨眾議員，確實代表了自己選區的強烈民意。一些人把自身的經濟沉淪，怪罪到少數民族“不勞而獲”，耗費社會福利。奧巴馬全民醫保改革，因此成為這一階層的主要目標。

從某種意義上說，此次債限危機又是醫改危機的新翻版。

兩黨議員就《2014年繼續撥款法》的基礎協議是，將按照目前的支出水平向聯邦機構提供資金至明年1月15日，并將美國觸及債務上限的最后期限推遲至明年2月7日。

“債限”變身為“時限”，將鼓勵奧巴馬政府大舉借債，目前的數據是從10月17日到22日短短數天時間，就已經突破17萬億美元。一份分析報告指出，美國主權債務將有可能很快到達24萬億美元的規模。

此次妥協最大的成功點就是避免了悲劇性的債務違約。奧巴馬上演的政府關門戲，則只是政治談判一個策略，包括他本人不出席國際會議，均只是向議會施加壓力。

經關門風波之后，預計過兩三個月后又將來臨的債限風波，不會再有政府關門戲了，但談判不會有實質性的突破，美國經濟仍面臨許多不確定性。

經合組織（OECD）秘書長葛利亞表示，“我們在12月、1月和2月還將面臨困境，因為美國還沒有找到真正的解決之道，還沒有做出關鍵的決策。”