自貿(mào)區(qū)促使上海保持開放

聶日明

8月16日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，擬提請全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定，7月3日公布設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)的圖景越來越清晰。

設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)是上海建設(shè)國際金融中心的必然邏輯。2009年，國務(wù)院批復(fù)上海關(guān)于建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的方案，國際金融中心不再是上海的自說自話，成為國家戰(zhàn)略，進入實際操作階段。但4年來，建設(shè)過程進展緩慢，除了把南匯并入浦東、建公寓引進人才等，實質(zhì)性的政策突破寥寥無幾。為何？因為中國現(xiàn)有的金融、財稅等體制不允許。

中國是單一制國家。在財政稅收制度、金融監(jiān)管體系等立法、執(zhí)法等權(quán)力方面，地方的聲音很小。以稅收為例，中國大陸目前對企業(yè)與個人的征稅，稅種多、稅負(fù)高，累進層級復(fù)雜，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于香港、新加坡這些自貿(mào)區(qū)性質(zhì)的國際金融中心，也高于紐約和倫敦這些金融大國的金融中心。

更為嚴(yán)重的問題是中國單一制、集權(quán)式、非市場化的經(jīng)濟管理體制和金融監(jiān)管體制，使得上海在多個方面受到限制，例如匯率與利率形成機制、資本自由流動、市場準(zhǔn)入、公司經(jīng)營自主權(quán)等。沒有這些，上海根本沒有建國際金融中心的基礎(chǔ)。上海建得再努力，也只能算“局域網(wǎng)”（區(qū)域金融中心），無法成為“互聯(lián)網(wǎng)”（國際金融中心）。而制度環(huán)境恰恰是上海自身無法突破的。

這也意味著，上海的國際金融中心要落地，就必須突破上海在自主性方面的障礙。爭取自由港或金融貿(mào)易特區(qū)是上海建設(shè)國際金融中心非常直接的政策延伸。從國際經(jīng)驗來看，香港、新加坡自不必說，倫敦金融城也是最著名的自由港城，倫敦金融城作為自治政府的地位是倫敦可以成為金融中心的重要前提。

成立金融特區(qū)，自然可以規(guī)避上海受制于單一制國家的障礙，最直接的體現(xiàn)就是上海自貿(mào)區(qū)擁有獨立的法律環(huán)境、金融監(jiān)管環(huán)境、稅收環(huán)境等。但我們也要知道，現(xiàn)有體制下，自貿(mào)區(qū)立法的指揮棒只能在北京。豁免部分法律的實施只能算是自貿(mào)區(qū)成為特區(qū)的第一步，自貿(mào)區(qū)能特到什么程度，“實施細(xì)則”很重要。實際情況是，國務(wù)院與上海兩頭都熱，但細(xì)則的落實工作依賴中央各部委，尤其是財稅系統(tǒng)與“一行三會”（央行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會）。可以說，自貿(mào)區(qū)能否落地的關(guān)鍵在于中央部委開的口子有多大。

此外，自貿(mào)區(qū)的意義不能限于上海能得到多少政策優(yōu)惠。上海享受的優(yōu)惠中，很多是深圳前海已經(jīng)爭取到的，如15%的企業(yè)所得稅率，公司經(jīng)營準(zhǔn)入門檻降低等。再高看一點，上海自貿(mào)區(qū)也不過是一個縮小版的香港。一旦上海自貿(mào)區(qū)成功，就會激起國內(nèi)城市申請自貿(mào)區(qū)的高潮，上海將不得不持續(xù)不斷地向中央要政策，維持上海的政策優(yōu)勢。問題是，這是上海和中央政府設(shè)立自貿(mào)區(qū)的初衷嗎？

顯然不是。在國務(wù)院眼里，上海自貿(mào)區(qū)重要的價值在于試點和先試先行，經(jīng)驗要可復(fù)制、可推廣，發(fā)揮的是示范帶動的作用。這意味著，簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府角色才是上海自貿(mào)區(qū)要做的事情，核心就是終結(jié)審批制。

這需要改變上海的經(jīng)濟生態(tài)，放棄行政審批的誘惑，全面革新行政體制。需要注意到，目前國際社會正在醞釀新一輪的自由貿(mào)易協(xié)定，包括美國推動的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）等在內(nèi)的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易協(xié)定有可能成為下一輪的國際貿(mào)易準(zhǔn)則。加入WTO是中國走出的一步好棋，成就了十年輝煌的經(jīng)濟增長，也理順了國內(nèi)市場經(jīng)濟的運行機制，但也有太多改革未盡的領(lǐng)域，如政府采購、服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入許可、市場競爭政策。長遠(yuǎn)來看，這些領(lǐng)域的改革也只有新一輪的對外開放才能推動，上海自貿(mào)區(qū)的價值或許就在這里。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）