志書應反映政治運動對行業變遷的影響
——以河南嵩縣1947—1984年醫療衛生發展史為例

詹利萍

志書應反映政治運動對行業變遷的影響
——以河南嵩縣1947—1984年醫療衛生發展史為例

詹利萍

河南嵩縣1947—1984年的醫療衛生發展史大致可以分為三個階段，即1947—1965年、1966—1979年、1980—1984年。這幾個階段正好與中華人民共和國成立后的幾次政治運動時間相吻合，如社會主義改造、“大躍進”、“文化大革命”和改革開放，這些運動都給嵩縣的醫療衛生行業帶來了巨大的沖擊，行業規范、機構設置、醫療技術、服務對象等都隨著政治風潮而改變。但無論是首輪《嵩縣志》還是第二輪《嵩縣志》對醫療衛生的記載都沒有體現出政治風潮對行業變遷的影響。

政治運動 醫療衛生 《嵩縣志》

中華人民共和國成立之后，醫療衛生領域的頭等大事是把國家從疫亂頻發、極端缺醫少藥的狀態中改造過來，使得疫病偃旗息鼓、人民病有所醫。當時所面臨的核心問題是醫療衛生資源極度匱乏和不均衡。本文以地處河南西部的嵩縣為例，根據該縣首輪《嵩縣志·醫療衛生篇》以及《嵩縣衛生志》《嵩縣衛生防疫志》《嵩縣人民醫院史》《嵩縣婦幼保健志》《嵩縣藥品檢驗志》等各類史志文獻的記載，深入分析1947—1984年以嵩縣為代表的基層醫療衛生政策，并探討其得失。志書記載這些變化，也是為了更好地指導今日醫療衛生政策的制定，以及如何更好地利用國家的大局勢、大環境和相關的政策為當地提供更好的發展環境，給人民提供更好的生活環境，達到真正的社會和諧。

一

嵩縣從清代同治年間到1947年，全縣有私人藥鋪（藥店）183家，以醫為主并且有一定資金的藥鋪74家，醫務人員計有272名；以藥業為主的藥店35家，資金較雄厚的有18家。此時嵩縣醫療衛生行業很少應用西醫西藥，醫療保健方法主要是中醫中藥，醫生獲得醫療技術的途徑也大多是自學、家傳或師授等傳統方式[1](P51—52)。民國時期嵩縣醫療資源的分布極不均勻，藥鋪（藥店）多集中于城關鎮、田湖鎮、車村鎮等若干較大城鎮。

1947年，嵩縣解放，旋即展開剿匪和政權建設工作。政府對于醫療衛生事業的政策主要是整頓并逐步加強管理。嵩縣原有的醫療衛生格局沒有發生太大的變化，原來的藥鋪（藥店）仍照常營業，政府不加干涉。另一方面，解放軍為了在嵩縣剿匪，也帶來了一些隨軍醫生，負責治療軍隊士兵和黨政人員。這些醫生及相關醫護人員，多為掌握基本醫療技術的西醫，后來都成為縣衛生科和縣鄉醫院的主要負責人。

1951年5月，嵩縣正式成立直屬于縣政府的衛生科，主管全縣的醫療衛生事務[2](P29)。之后，各鄉鎮陸續成立衛生組，統籌管理醫療衛生事務。衛生科在缺醫少藥的窘境之下，需承擔兩方面的重要任務：一是創建政府領導下的新型醫療體系，二是對原有醫療資源進行整合和改造。這些工作從愛國衛生運動開始，經歷了一個相當復雜的過程。愛國衛生運動有力地推動了嵩縣醫療事業的發展，成為嵩縣建設政府主導的現代衛生醫療體系的契機。其間，嵩縣所屬的地區專署專門指示嵩縣成立縣衛生院。同年12月，嵩縣行政事業單位職工開始實行公費醫療。

對于原有藥鋪（藥店）的社會主義改造，主要采用開辦聯合診所的方式來進行。創辦聯合診所的目的是將個體行醫轉變為集體合作事業，按照“看病收費，獨立核算，自負盈虧，民主管理，按勞分配”原則，成為小型集體所有制單位。嵩縣成立聯合診所的高潮在1952—1953年，兩年內全縣成立了29家聯合診所，比1951—1962年其他各年份成立的總數還多。從時間上看，醫療行業的社會主義改造要遠早于農業、手工業和資本主義工商業。不過從公有制水平上看，醫療行業的公有制水平卻一直較低。此外，鄉村私人藥鋪（藥店）整合為聯合診所，通常位于較大的村鎮，使得衛生治療點數量大幅度下降，給農村看病帶來不便。

總得來看，在社會主義改造時期嵩縣存在著公立醫院、聯合診所、私人藥鋪（藥店）、鄉村集體衛生室等多種醫療機構，政府著重發展以現代西醫為基礎的公有制醫療機構，逐步減少非公有制醫療機構和人員。此外，嵩縣對巫醫實施嚴厲的打擊政策。1953年全縣近半數鄉鎮出現“求神拜藥”群體性事件，情形相當嚴重[3](P247—248)。嵩縣各類衛生醫療機構的整體設計，在當時具有一定的代表性，彼時縣級行政區域的衛生醫療幾乎如此。

1958年，“大躍進”運動在炙熱的氛圍中全面展開，醫療衛生行業也不能幸免。嵩縣醫療衛生方面的主要做法，一是擴充公有制醫療機構及其醫務人員的數量，二是配合“大躍進”運動開展醫療活動和愛國衛生運動。

二

“文化大革命”期間，嵩縣醫療衛生工作貫穿著兩條線索：一是執行毛澤東“六·二六”指示，著重建設農村醫療衛生體系，推動農村合作醫療；二是政治運動及其帶來的混亂，沖擊了醫療衛生事業的正常秩序，造成了比較嚴重的后果。此時，值得注意的是，一方面醫療衛生行業規模有了較大的調整和壓縮，另一方面享受公費醫療的人員和經費卻不斷增長。從宏觀上看，嵩縣并非個案，而是當時全國醫療衛生狀況的一個縮影。毛澤東的“六·二六”指示要求把醫療工作的重點放到農村去，給醫療衛生行業以后十余年的政策定下了基調。

1969年3月，嵩縣革命委員會成立，革委會指揮組下設文教衛生小組，領導全縣衛生工作。此時政治和社會秩序逐漸穩定，嵩縣醫療衛生系統開始執行中央一年前頒布的政策，大辦農村合作醫療。嵩縣合作醫療經歷了兩次高潮：第一次是1969—1973年，第二次是1974—1982年[4](P78)。由于管理不善、資金籌措困難，合作醫療很快就辦不下去了。到1973年底，堅持合作醫療的僅剩下52個大隊，占全縣大隊總數的18%。為了響應號召，把政策堅持下去，1974年嵩縣搞起了鞏固合作醫療的工作，一方面大力宣傳若干大隊的先進經驗，另一方面開展“一根針、一把草”運動，鼓勵采用中草藥和中醫療法，以節約醫療成本。到1976年，全縣辦合作醫療的大隊達到100%。嵩縣還嘗試提高合作醫療的統籌層次，從大隊提升到公社一級，同時制定相關政策，關于群眾到哪個層級醫治、醫療費用如何報銷，規定得很詳細，但這也從側面反映出管理上的困難之處[5](P78)。最終還是因為資金困難，合作醫療制度沒能堅持下去。

與合作醫療制度相配合的是聞名世界的赤腳醫生隊伍，他們原是生活在農村的鄉村醫生。就在農村合作醫療制度達到高潮的1975年，國家對赤腳醫生的宣傳也沖上了高峰，兩部謳歌赤腳醫生的電影《春苗》和《紅雨》在全國熱映，報刊雜志對赤腳醫生的報道連篇累牘，赤腳醫生儼然成了農村合作醫療的形象代言人，全世界為之矚目。在嵩縣，赤腳醫生數量從1974年的862人，猛增到1975年的1077人，跨過了千人大關；1976年，嵩縣赤腳醫生數量攀上了歷史最高峰，達到1182人。宣傳中的赤腳醫生既堅決地反對封建迷信的巫醫，又與官僚氣息濃厚的機關醫生劃清界限；身懷高超的醫術，能化解大醫院都治不好的疑難雜癥。這種形象體現著“紅”與“專”的完美結合，是社會主義新型知識分子的理想代表。然而，僅憑美好的理想并不能克服現實中的困難。在現實中，赤腳醫生的醫療水平畢竟是有限的，中草藥的效果也是有限的；赤腳醫生的生活和工作是清苦的，領著每月僅5元錢的工資，既要下地干活、又要給村民看病，既要主管衛生防疫、又要負責改造村民的衛生條件和衛生習慣；資金的嚴重匱乏，行政管理中的顢頇、腐化和浪費，也時刻侵蝕著合作醫療的經濟基礎。

“文化大革命”結束后，嵩縣的赤腳醫生群體以及農村合作醫療制度很快就解體了，其原因是多方面的。從制度設計上考慮，僅以精神力量鼓舞赤腳醫生做雷鋒式的奉獻，而沒有相應的物質激勵，這樣的制度安排是不能持久的。另一方面，合作醫療制度主要靠政府的行政力量推動，資金和管理方面的負擔都由鄉村自身解決，而鄉村既無力承擔費用，也沒有相應的管理能力，自然也就會出現一連串的困難和失敗。從經濟基礎看，隨著農業集體經濟的瓦解，集體統籌衛生防疫、收取資金的做法無法繼續實施，導致赤腳醫生及農村合作醫療制度難以為繼。

三

1980年，嵩縣推廣家庭聯產承包責任制，農業集體經濟解體，實行合作醫療的大隊驟減到65個，赤腳醫生改名為鄉村醫生；到1982年，進一步減少到21個（占全縣14.3%），其他的大多變為集體辦或個人承包的衛生室（所）[6](P78)。從政策走向上看，國家放棄了革命精神方面的要求，改以現代化、科學化的標準來管理鄉村醫療衛生事業，對專業技術的要求占據了上風。1982年，豫西地區開始審核農村醫生的行醫資格，由地區統一命題、下屬各縣設立考場，考試合格者才能獲得行醫資格。嵩縣共有875名鄉村醫生參加考試，共有558人考試合格獲得鄉村醫生證書[7](P77)。

1983—1984年，嵩縣按照“革命化、年輕化、知識化、專業化”的要求，調整各級醫療衛生單位的領導班子。此次調整與全國性的干部調整是一致的，技術型人才受到重用[8]。這也意味著醫療衛生事業要走專業化道路，強調“紅”的時代過去了。從業務管理角度看，嵩縣對鄉村醫療衛生事業的重視程度下降了，鄉村醫生和鄉村衛生室（所）處于放任自流狀態。嵩縣把關注的目標轉向了正規的醫療衛生單位。首先，擴大單位自主權，試行院、站、所長責任制，采取院、站、所長與科室兩級招聘的辦法，建立“責、權、利”相結合的崗位責任制；其次，把平均化的工資改革為差額補貼，試行“浮動工資”，把補貼標準分為五個級別，激勵先進[9](P269)。市場經濟來臨了，把醫療衛生機構當作企業來運轉的時代來臨了。

四

1947—1984年的數十年中，嵩縣醫療衛生行業大致可以分為三個發展階段（見下表）。

1947—1984年嵩縣醫療衛生發展史的階段和特征

如上表所示，在每個階段當中，所有制成分、政府對管理和技術的要求、以及服務對象等，都存在著相當的差別。在改革開放時代，原來純粹的公有制失去了經濟基礎，在公有制醫院之外，民營醫院、個體行醫者都有了存在的空間。在管理方面，效率和效益越來越成為運轉的目標；在技術方面，中西醫之爭不再具有政治意義，科學性成為取舍中西醫技術的主要標準。在服務對象上的選取上，醫療機構有著越來越大的自主權，其經營也越來越走向市場化。

這些變化的背后是一波又一波的政治風潮，在歷次政治運動中，醫療衛生問題不再是單純的技術問題，而是具有很強的政治意味[10]。整合和改造醫療衛生行業的最終目的，是服務于更大的政治目標——社會主義建設。在社會主義改造當中，經濟基礎改造是國家的首要目標，醫療衛生行業的改造沒有那么重要，所以公有化水平才得以保持在較低的水平。在大躍進當中，醫療衛生系統作為人民公社自給自足系統的重要組成部分，得以大規模擴張；醫生們還得給因“大躍進”而生病的群眾們治療。最后，在“文化大革命”和改革開放當中，國家不同的政策取向明顯地影響著醫療機構和人員的行為模式。

從醫療衛生行業本身來講，政治正確和醫療衛生的專業性之間始終存在著一種緊張關系，政治的強力干預在不斷地沖擊著醫療衛生行業自身固有的規律。改革開放之前，從所有制關系上看，醫療衛生機構被迫走向“一大二公”；從醫務人員本身來看，黨和政府需要把他們塑造成為又紅又專的社會主義新人；從醫療技術上看，國家力圖把中西醫結合起來，創造出中國特有的模式；從醫療對象上看，國家規定了醫療對象的具體范圍和輕重緩急。在1983—1984年的改革中，醫療衛生行業試行的改革措施，與同時期國家倡導的國有企業改革的做法并無二致。

醫療衛生既與人民生活息息相關，又是一個專業性極強的行業和領域。當國家回歸理性、放棄過多的政治干預之后，醫療衛生行業轉向專業化、科學化和市場化是不可避免的歷史潮流。很多人懷念過去，以為赤腳醫生的年代像田園詩一般美好，然而，也不應忘記那時特定的政治環境、脆弱的經濟基礎、簡陋的醫療條件以及不可持續的推廣模式[11]。在今天的中國，合作醫療制度正在建設和完善，其基礎與“文化大革命”時期的合作醫療已經完全不同了。不過，在醫療衛生行業建設走向專業化、科學化和市場化的同時，也應借鑒以往克服缺醫少藥過程時的有效措施。

五

首輪《嵩縣志》[12]第24篇衛生下設地方病、傳染病防治、婦幼保健、公費醫療、藥品檢驗、愛國衛生運動、醫療、中西醫結合7章。從章節的設置可以看出，首輪《嵩縣志》的記載偏重的是具體衛生事項，而對整體醫療衛生情況并沒有論述。愛國衛生運動取得的成果沒有記載，聯合診所、農村醫療合作制度以及與之相配套的赤腳醫生制度，在首輪《嵩縣志》中更不見身影。《嵩縣志（1986—2000）》[13]與首輪相比，更加關注整個衛生事業的發展，而不是僅僅將目光局限在對某一個具體的疾病防治的記述上，這是一個很大的進步。《嵩縣志（1986—2000）》按章節體設置篇目，將衛生、體育合為一章，一改首輪層次過多，導致章下內容參差不齊現象出現。《嵩縣志（1986—2000）》衛生體育章衛生節設衛生醫療體制改革、醫療、疾病防疫、衛生保健、學校衛生、醫政藥政管理六個部分，節下直接進入主題，比較全面而系統地反映改革開放后嵩縣醫療衛生形勢的發展變化。但遺憾的是《嵩縣志（1986—2000）》對醫療衛生的記載仍延續著首輪《嵩縣志》的不足，對整個事業的發展變化記述沒有與時代背景相結合，無法從中看出政治環境醫療衛生事業的影響。首輪和第二輪《嵩縣志》對醫療衛生事業的發展在綜述史實方面的缺陷肯定不是個別現象，其他的縣級綜合志書肯定也存在這一情況，而且筆者認為不單單在醫療衛生行業存在。政治風潮是國家和社會發展的大背景，任何行業的變遷都不可能是獨自進行。志書反映政治風潮對行業變遷的影響是突出時代特色和行業特色的一個重要方面。

[1][2][3][4][5][6][7][9]嵩縣衛生局.嵩縣衛生志1964 —1982.內部資料,1985.

[8]徐湘林.后毛時代的精英轉換和依附性技術官僚的興起[J].戰略與管理,2001,(6).

[10]楊念群.再造“病人”：中西醫沖突下的空間政治(1832—1985)[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

[11]V.H.Li.Politicsand Health Care in ChinaThe Bar efoot Doctors.Stanford Law Review,1975,27(3):827—840.

[12]河南省嵩縣志編纂委員會.嵩縣志[M].鄭州:河南人民出版社,1990.

[13]河南省嵩縣地方史志編纂委員會.嵩縣志(1986 —2000)[M].鄭州:中州古籍出版社,2009.

詹利萍 中國地方志指導小組辦公室

（責編 高生記）