兩型農業生產體系建設的組織協同

肖建華 烏東峰

兩型農業生產體系建設的組織協同

肖建華 烏東峰

兩型農業生產體系建設是一項復雜的系統工程，其不僅僅是一個農戶、一個農場的經濟活動，而且是一個組織化的系統過程。目前，我國兩型農業生產體系建設的組織化系統已初具雛形，但還沒有形成整體的協同效應。明確政府在兩型農業生產體系建設中的角色和職能，加強兩型農業生產體系建設的府際合作與協同，以共同利益為基礎實現企業和農戶協同的自覺自愿，培育和提升環保非政府組織和社區的參與協同能力，將是兩型農業生產體系建設的組織協同路徑。

兩型農業生產體系；組織協同；資源節約型；環境友好型

肖建華，中南林業科技大學副教授，博士生。（湖南長沙 410004）

烏東峰，湖南省社會科學院研究員。（湖南長沙 410003）

農業作為國民經濟的基礎和戰略產業，對自然資源和環境的依賴性很強，同時農業生產活動對自然資源和環境影響也很大。在建設現代農業的進程中，迫切需要尋求新的發展模式來緩解資源環境的壓力。為此，在2008年召開的中共十七屆三中全會確立的推進農村改革發展的目標任務中，明確提出要建立資源節約型、環境友好型農業生產體系(簡稱兩型農業生產體系)。兩型農業生產體系建設并不僅僅是農村社會經濟系統自身能夠完成的任務，它必須借助于政府和各種社會力量。當前，國家干預仍然是我國兩型農業生產體系建設的主要特征，但隨著兩型農業生產體系建設的不斷推進，僅靠政府投資建設兩型農業的限度日益暴露。通過一系列的制度創新和安排，形成“政府主導，農民主體和全社會參與”的兩型農業生產體系的長效推進機制，是強化兩型農業生產組織協同的必然要求。

一、兩型農業生產體系建設的組織化系統

彼得·德魯克說:“社會已經成為一個組織的社會。在這個社會里，不是全部也是大多數社會任務是在一個組織里和由一個組織完成的。”[1]（P52）組織是一個社會經濟增長和發展的有效載體。巴納德(C.I.Barnard)認為：“組織不是人的簡單的集合體，而是相互協作的關系，是人相互作用的系統。”“所謂組織，是有意識協調兩個人或更多人的行為或各種力量的系統。”[2](P68，72)兩型農業生產體系的建設是一項復雜的系統工程，其建設不僅僅是一個農戶、一個農場的經濟活動，而且是一個組織化的系統過程（見圖1），它需要政府、涉農企業、農戶、農村經濟合作組織、社區和環保非政府組織等多個主體的共同努力。

圖1 兩型農業生產體系建設的組織化系統圖

（一）兩型農業生產體系建設需要政府介入

兩型農業生產體系建設的核心是提高資源利用效率，通過節地、節水、節肥、節藥、節種、節能和資源的綜合循環利用，以最少的資源消耗獲得最大的經濟社會效益，盡量維持良好的生態環境，從而保障經濟社會可持續發展。顯然，發展兩型農業具有明顯的環境正外部性效益。農戶和涉農企業是生態經濟系統的基本要素之一，是農業生產經營中最基本的微觀經濟組織，并且是農業資源的占有者和使用者，對兩型農業生產體系的建設有著重要的影響。為鼓勵農戶和涉農企業積極改善其自身的農業生產經營行為，更多地采納資源節約型、環境友好型生產資料或生產技術，這就需要政府的干預。正如庇古所說，外部性產生的原因在于市場失靈，必須通過政府干預來解決。對于正的外部影響政府應予以補貼，對于負的外部影響應處以罰款，以使外部性生產者的私人收益等于社會收益，從而提高整個社會的福利水平。在兩型農業生產體系建設的具體實踐中，需要發揮政府的規劃、引導、管理和公共服務職能，以創造有利于農業經濟、社會與生態和諧發展的空間。政府必須遵循兩型農業的發展規律，明確定位，在尊重農戶意愿、保證農民利益的基礎上，主要從提供制度保障、科技保障、資金保障、服務保障等方面發揮作用。

（二）兩型農業生產體系建設需要把農戶組織起來

資源節約型、環境友好型技術的應用，比如測土配方施肥、循環農業、生態農業、模式化施肥等，對于節約資源和投資，提高土壤肥力，保護農村生態環境，都具有非常重要的積極作用。但是，這些先進的兩型農業技術只有在大面積的土地上采用時，才能取得較高的效益。這就迫切需要把農戶組織起來，通過農戶在產前、產中、產后各個環節采取集體行動，以降低規模不經濟所帶來的環境改善技術應用成本，從而提高環境改善技術應用效益。鼓勵和引導發展各類專業合作經濟組織，著力培育一批有競爭力、帶動力強的龍頭企業，是兩型農業生產體系建設中提高農戶組織化程度的重要路徑。農民專業合作社、專業技術協會之類的專業合作經濟組織在一定程度上，有助于打破農戶小生產與社會大市場之間的內在矛盾，并在信息服務、維護農民經濟利益及疏通銷售渠道等方面發揮積極作用，進而提升農戶的市場競爭力。同時，有助于指導和培訓農戶采用資源節約型、環境友好型技術，為農戶提供兩型農業生產所需的農業生產資料，組織農戶進行綠色農產品認證和營銷，降低農戶采用兩型農業技術的交易費用。

（三）兩型農業生產體系建設需要社區和環保非政府組織支持

兩型農業生產體系建設是一項長期艱巨的任務，需要各級政府的規劃和主導，需要眾多農業企業、農業合作經濟組織和廣大農戶的積極參與，也需要環保非政府組織和社區的支持。環保非政府組織在兩型農業生產體系建設中，應發揮宣傳、咨詢、監督與維權的作用。“社區支持農業”模式，倡導的是城市居民和農民通過合作社的方式而非市場交換的方式，直接連接起來的一種互助合作新模式，使社區的消費者和生產者之間建立一種共擔風險、共享收益、公平互信（如定價、保證有機種植）的關系。

二、兩型農業生產體系建設的組織協同現狀

“在當今世界的許多領域，做成事情的關鍵問題就在于如何實現組織之間的協調。”[3]“整體性”、“協同性”是蘊含在組織中的題中之意。所謂協同，即“相互協調、共同作用”。協同，在系統科學中是指系統中諸多子系統或要素之間交互作用而形成有序的統一整體的過程。在自然界，無論是簡單系統，還是復雜系統，只要各子系統之間、各組成要素之間存在著連接、合作、協調及同步行為，便存在著協同。可見，協同學(Synergetics)即“協同合作之學”[4]目前，我國兩型農業生產體系建設的組織化系統已具雛形，但由于組織管理機制、社會參與機制的不完善，導致兩型農業生產體系建設的組織化系統條塊分割，政府行為較濃，農戶和涉農企業的主動性不足，社區和環保非政府組織參與意識薄弱，從而難以形成整體的協同效應。

（一）條塊分割的組織管理機制

兩型農業生產體系建設涉及農業、水利、林業、環保、能源、輕工、鄉鎮企業與計劃、財政、信貸等部門，部門之間的協作非常重要。但長期以來，我國政府的行政管理體制以城市工作為中心，事實上已經成為強化城鄉二元結構的制度基礎。在這一體制中，各級政府農業農村工作職責分工不明、部門職能沒有覆蓋城鄉、部門職能分割與交叉并存，除政府“農口”部門外，政府其他職能部門對農業農村的管理和支持嚴重缺位。[5]可見，在既有的組織管理機制下，兩型農業生產體系的建設是以“農口”部門為依托，再經過多層次的“塊塊”切割進行組織管理。但兩型農業生產體系建設涉及方方面面，已經遠遠超過原來的農業范疇，在組織管理上單靠農業部門難以完成。同時，多層次的“條塊”切割的組織管理導致整個兩型農業生產體系建設的協調成本高，難以形成高效能的整體。

（二）政府主導越位和缺位

如何促進兩型農業的發展，政府扶持和引導起著關鍵性的作用。據調查，當前中央和地方各級政府圍繞兩型農業的發展，分別從規劃、立法和政策引導、項目推進、環境監管等方面著力推進兩型農業的發展，并取得了較好的效果。

但是，目前我國兩型農業生產體系的建設走的仍然是一條由政府行政命令驅動的路子，主要以行政規范和管理引導為主，而尚未在國家層面上建立起包括管理制度和經濟激勵措施等在內的兩型農業政策體系。這種自上而下的行政命令，在宏觀方面決定了規劃布局、資金投入、示范村的選擇。在微觀方面決定了示范項目的選擇、資源配置方式。可見，當前兩型農業生產體系建設中政府主導面太寬，幾乎主導著兩型農業生產體系建設的各個方面，影響著農民生產經營的自主權。當前，兩型農業生產體系建設中政府主導尚停留在規劃布局、立法和政策引導、項目推進階段，既沒有對農民進行有效的技能、技術培訓，也沒有在兩型農業信貸問題上有新的作為，這種缺位在長期內具有非效率性。

（三）農戶和涉農企業的主動性不足

兩型農業盡管能夠改善生態環境，但從目前來看，兩型農業的經濟效益一般不如常規集約化農業，導致兩型農業的生產者積極性不足。同時，由于生態農產品的認證與監管體系不健全，各個級別的生態農產品標準也不統一，導致消費者無從識別生態農產品與常規農產品的區別，難以刺激對生態農產品的有效需求。農業企業與農戶作為社會的基本經濟細胞，其對農業生產的投資多注重眼前的經濟利益，而對其產生的生態效益和社會效益則未加關注。因此，在沒有政府優惠政策的鼓勵和宣傳推廣下，農戶和涉農企業一般不愿意進入兩型農業。調研發現，當前農戶在生產中考慮對環境影響的只占16%；農戶因不了解而拒絕選擇兩型農業的占44%；已經選擇 （或準備選擇）兩型農業發展模式的農戶只有29%。

（四）社區和環保非政府組織參與意識薄弱

社區支持農業（Community Support Agricultural，簡稱CSA）中的社區不是單純地理意義上的居民社區，而是一種社會學概念上的社區，它既容納了地緣相近的個體，也吸納政府組織和各式各樣的民間團體。海內外大量的實踐證實，社區支持農業不僅有利于落實 “城市反哺農村”的政策號召，也有利于將農業生產與社區居民需要直接掛鉤，避免生產盲目性造成農產品浪費。但是，這種完全從美國搬回來的CSA模式在中國也有點 “水土不服”。社區支持型農業在實際運作上仍存在許多有待克服的困難，這些困難有純生產技術方面的，例如生產者有機農耕技術的缺乏；也有制度方面的，例如土地租賃期短對生產者進行有機耕作的不利影響；還有經營管理方面的，例如高會員流失率等。如果這些問題不能得到很好解決，社區支持型農業將很難得到持續發展。

目前，注冊登記對我國環保非政府組織來說仍是一道難以逾越的障礙。另外，目前我國各類環保非政府組織中專職環保專業人員數量很少，專業人才不足，活動能量不高，社會認知度低，對政府部門有關兩型農業生產體系建設決策的影響力不強。目前，大多數環保非政府組織在兩型農業生產體系建設中組織開展的活動，以宣傳教育、清除垃圾、組織生態觀光等為主，具有科學內涵和文化價值的深層次活動不夠，從而無法真正有效激勵人們去建設兩型農業。

三、兩型農業生產體系建設的組織協同路徑

（一）明確政府在兩型農業生產體系建設中的角色和職能

兩型農業生產體系建設不可能一蹴而就，是一個長期過程。我國兩型農業生產體系建設作為一項制度變遷，具有典型的階段性特征。具體而言，它大致可分為三個階段：試點總結階段、推廣普及階段和成熟完善階段。政府在兩型農業生產體系建設各階段的角色和職能，應發生相應的轉換。

在試點總結階段，中央和地方各級政府是兩型農業生產體系建設的發起者、推動者、組織者。即按照兩型農業生產體系建設的規劃和部署，由中央和地方政府組織實施，選擇有條件的地區先行先試，取得經驗后逐步推廣。在推廣普及階段，由中央、地方政府在認真總結經驗的基礎上，引導農戶及其自組織參與兩型農業生產體系建設的組織實施，由點到面、由少到多地在全國范圍內推廣普及兩型農業生產體系建設，政府的主導作用和主角地位逐漸讓位于農戶及其自組織，農戶及其自組織開始主導、組織兩型農業生產體系建設。在成熟完善階段，兩型農業生產體系建設已經走上了良好的發展軌道，農戶及其自組織已經代替政府主導兩型農業生產體系建設，政府基本上退出兩型農業生產體系建設的主體行列。政府的作用是繼續提供農村公共產品，履行公共服務職能。可見，隨著兩型農業生產體系建設的不斷深入和市場體系的不斷完善，政府在兩型農業生產體系建設中的職能應發生轉換，由直接管理變為 “因勢引導”，逐漸由“看得見的手”轉變為“看不見的手”。與此同時，隨著農民組織的壯大和管理水平的提高，農民組織和農民大戶在兩型農業發展中的作用應逐漸得到強化，并逐步變為兩型農業決策與管理的主體。

（二）加強兩型農業生產體系建設的府際合作與協同

政府間合作模式問題的研究在國際上一般被稱為府際管理，府際管理是關于協調與管理政府間關系的一種新型治理模式。兩型農業生產體系建設是一項復雜的系統工程，能否成功離不開府際合作與協同。

兩型農業生產體系建設中府際的合作與協同，首先要強化中央政府的統籌協調職能。同時，為進一步推動兩型農業建設和試點工作，中央政府可設立全國兩型農業試點縣領導小組。領導小組可由農業部牽頭，由財政部、科技部、林業局、水利局和環保部等部門參與組成。領導小組辦公室設在農業部環保能源司，負責日常工作。此外，由領導小組聘請的有關管理和技術專家組成全國兩型農業建設專家組，負責咨詢和監督工作等。

其次，為了更好地發展兩型農業，地方政府必須深化行政管理體制和機構改革，地方政府應對兩型農業實行統一領導和調控，有關部門密切合作，形成一個由政府牽頭，統一協調，分工負責，歸口管理的新型管理體制，切實把資金、技術和人才集中統一用于兩型農業建設。具體來說，可在省、地、縣設立兩型農業試點領導小組，省地級可由分管農業的政府領導出面，縣鄉級由黨政一把手掛帥，省地級具體辦事機構可設在農業環境管理部門，縣級專設兩型農業辦公室。這樣逐步形成縱向“條”管理，橫向“塊”協作的格局，以推動兩型農業生產體系建設的府際合作與協同。

（三）以共同利益為基礎實現企業和農戶協同的自覺自愿

以現有的技術水平和綜合能力進行兩型農業生產體系建設，對涉農企業與農戶來說需要加大開支、提高成本，意味著利潤降低，而這是涉農企業和農戶所不愿意做的，也是當前兩型農業生產體系建設中企業與農戶扮演不配合、不參與甚至反對者角色的深層次原因。因此，需要政府為兩型農業生產體系的建設構建一系列相互配套、切實有效的法律法規和政策體系，通過制度和政策形成有效的激勵措施，促進涉農企業、農戶、社會公眾兩型農業的行為態度和主觀規范的形成。在制度建設上，應凸顯市場機制的推動作用，即通過制定發展兩型農業的價格、稅收、信貸等政策，運用經濟杠桿調節參與主體的行為。這樣，通過利益共享和政府引導，在涉農企業、農戶和政府之間形成利益共同體，從而實現涉農企業、農戶自覺自愿協同參與兩型農業生產體系的建設。[6]

（四）培育和提升環保非政府組織和社區的參與協同能力

環保非政府組織，在維護社會公眾環境權益、推動兩型農業生產體系建設方面應發揮重要作用。與西方的農民普遍都接受過大學教育以及大部分以前都經歷過非農職業相比，我國的農民學歷普遍較低，并且環保和權利意識都較弱。因此，通過環保非政府組織來喚醒農民的環保和權利意識在我國就顯得尤為必要。當前，我國環保非政府組織在發展過程中主要面臨經費短缺、機構的注冊與合法化問題。解決環保非政府組織的經費短缺問題，使其有能力服務于兩型農業生產體系建設，首先需要各級政府給予一定的財政支持，或以提供課題研究經費等形式予以支持；其次，環保非政府組織可以嘗試擴展有償服務，為農業企業或其他機構提供兩型農業建設方面的有償咨詢服務；再次，通過提高自身信譽度和影響力，以爭取更多的社會捐贈資金，并可重點針對兩型農業受益群體開展募集資金工作。而要解決環保非政府組織機構的注冊與合法化問題，需要政府在政策和法律上給予有力支持，放寬環保非政府組織的成立條件和審批標準，創新監管方式。

近年來，由于政府失靈和市場失靈，中國食品安全事故頻發。為了捍衛自己的健康權益，以中產階級為代表的社區支持農業運動開始在我國蓬勃開展起來。社區支持農業項目尚屬新興事物，在推廣中政府的作用至關重要。政府應充分利用新聞媒體、科普教育活動、科技下鄉等各種宣傳教育途徑，加強對公眾的介紹和宣傳，鼓勵CSA農場開展各種形式的實地“農耕文化”體驗，提高市民參與的積極性。政府在政策宣傳中應加大 “綠色生活，綠色消費”的倡導，在社區支持農業項目中應該提供政策、資金等方面的支持。國際經驗表明，社區支持農業的發展不僅需要政府的引導和支持，還需要發展合作組織并進行良性引導。其中，消費者合作社和農民合作社是必要的。在社區支持農業中，消費者合作社和農民合作社的發展需要有媒體、中介組織、熱心人士的參與，如熱心的網民通過互聯網倡導成立，如NGO的牽線搭橋，如主流媒體的宣傳等。

[1](美)彼得·德魯克.后資本主義社會[M].張星巖，譯.上海：上海譯文出版社，1998.

[2]Chester I.Barnard.The Function of the Executive.Harmard University，1956.

[3]Ackroyd，Stephen.Find More Results for:“How Organizations Act Together”.Administrative Science Quarterly，1998，Vol.March.

[4](德)赫爾曼·哈肯.協同學——大自然構成的奧秘[M].凌復華，譯.上海：上海譯文出版社，2005.

[5]郁建興，高翔.農業農村發展中的政府與市場、社會：一個分析框架[J].中國社會科學，2009，（6）.

[6]向東梅.促進農戶采用環境友好技術的制度安排與選擇分析[J].重慶大學學報（社會科學版），2011，（1）.

【責任編輯：陳保林】

F303

A

1004－518X（2013）05－0209－05

國家社會科學基金重大課題“資源節約型、環境友好型農業生產體系研究”(08GZD029)、國家社會科學基金課題“改革開放以來中國地方政府環境治理能力研究”(09BZZ040)、湖南省社科基金重點課題“資源節約型、環境友好型農業生產體系的組織化系統與引導機制研究”(09ZDB15)