中國土地利用和環境影響變化

王紅偉　陳飛林

【摘要】在全球環境變化研究中，以土地利用與土地覆蓋動態為核心的人類一環境耦合系統研究逐漸成為土地變化科學（LCS）研究的新動向。基于覆蓋中國21世紀初5年間隔的遙感衛星數據獲取的1km網格土地利用變化空間信息，依據近5年土地利用變化區域分異的顯著特征，以及自然地理、經濟發展與國家宏觀政策因素綜合考慮，設計針對21世紀初5年新的中國土地利用動態區劃圖，揭示土地利用變化的空間格局與驅動因素。總體上，21世紀初5年中國處于土地利用快速變化期，黃淮海平原、東南沿海地區與四川盆地城鄉建設用地顯著擴張，占用大規模優質農田，導致南方水田面積明顯減少；西北綠洲農業發展與東北地區開墾導致北方旱地面積略有增加；受西部開發“生態退耕”政策的影響中西部地區林地面積顯著增加，國家退耕還林還草政策成效明顯，對區域土地覆蓋狀況的改善產生積極的影響；這一時段國土開發與區域發展戰略的實施，包括“西部大開發”“東北振興”等國家重大政策，加之快速的經濟發展是該階段土地利用變化格局形成的主要驅動因素。

【關鍵詞】土地利用變化；空間格局；土地利用規劃；戰略環境評價；土地利用變化；環境影響評價法

一、引言

土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）越來越被認為是全球環境變化與可持續發展研究的重要內容。1993年“國際地圈與生物圈計劃”（the International Geosphere-BiosphereProgramme，IGBP）和“全球變化人類因素計劃”（the International HumanDimensionsProgramme on Global Environmental Change，IHDP）兩大國際組織共同制訂的“土地利用/土地覆被變化（LUCC）科學研究計劃”，將其作為全球變化研究的核心內容。在此基礎上2005年啟動全球土地計劃（Global Land Proiect，GLP），強調陸地系統中人類一環境耦合系統的綜合集成與模擬研究，以人類一環境耦合系統為核心的土地利用/土地覆蓋動態過程的監測與模擬逐漸成為研究關注的焦點問題，并成為新興領域土地變化科學（Land Change Science，LCS）研究的熱點問題。

土地利用/土地覆蓋變化對區域生態環境產生重要影響，并以累積的方式影響全球環境變化。經濟轉型以來，我國土地利用發生快速的變化，空間格局上呈現顯著的區域分異特征。區域對比，包括變化過程（Process）、格局（Pattern）與驅動力（Driver）的比較被認為是揭示全球與區域尺度土地利用/覆蓋時空變化規律的有效方法。21世紀初期，隨著中國社會經濟的持續快速發展、產業結構的調整，工業化、城市化進程的加快以及國家重大發展戰略與重大工程的實施，特別是國家“西部大開發”，“東北振興”，“中部崛起”等重大區域發展戰略，使中國國土開發空間格局發生重大調整與結構性變化。為了快速準確的掌握中國21世紀初5年（2000-2005年）土地利用變化的時空格局，以衛星遙感數據作為主要信息源，在國家資源環境遙感信息平臺支持下，2005年年土地利用數據并建立21世紀初5年全國土地利用變化1：10萬矢量數據庫和1km比例成份分類柵格數據庫。本研究在土地利用動態區劃的基礎上，揭示中國21世紀初5年土地利用變化的空間格局與主要驅動力，該研究將為全球與區域環境變化相關領域研究提供有價值的科學信息。

二、研究方法與數據基礎

2005年土地利用動態信息提取，采取與2000年土地利用數據更新全一致的工作流程，即通過相隔5年的2000年和2005年兩期遙感影像的直接對比，采用土地利用變化分類判讀（即直接解譯動態斑塊）的方式對土地利用動態信息進行提取，進一步勾畫出2000～2005年5年內土地利用變化的動態圖斑，并加以定性與集成。

2005年土地利用現狀更新主要信息源包括：1999/2000年成像的Landsat TM數字影像共508景，2004/2005年成像的Landsat TM數字影像共411景，TM數據未有效覆蓋的區域，利用中巴地球資源二號衛星（CBERS-2）的CCD數據予以補充，實現了全國范圍內遙感影像的完整覆蓋。兩期遙感影像均進行了幾何糾正，平均位置誤差不超過50m。2005年土地利用現狀更新在全國32個省、市、自治區獲取土地利用變化地塊221752個，更新過程中通過野外實地調查對更新成果進行了驗證和修改，驗證結果表明，2005年土地利用變化制圖中耕地判別準確率達99%，草地、林地、城鄉建設用地準確率達98%，綜合精度具有95%以上的定性準確率。

（1）21世紀初5年中國受國家區域發展戰略、社會經濟快速發展等多重因素的影響土地利用變化呈現高強度、快速的動態變化過程，在空間格局上具有顯著的區域分異特征。土地利用變化由人類活動主導下的耕地開墾、建設用地增長的開發模式開始向開發與生態保護并重的方式發展。

（2）中國土地利用變化總體態勢是耕地面積減少，以南方水田的減少為主；城鄉建設用地顯著增加，以我國東南沿海地區及內陸地勢平坦地區為主，城鄉建設占用優質耕地是該期間土地利用變化的突出特征；林地面積呈現一定增加，以中西部“生態退耕還林”為主；草地總面積顯著減少，轉換類型以開墾為農田為主。

（3）21世紀初5年中國實施的一系列經濟社會發展與區域發展政策，推動了不同區域社會經濟快速發展，帶動了土地利用的巨大變化。“西部大開發”政策實施以來，“生態退耕”政策驅動下的西部地區林地面積大規模增加。同時，西北與東北地區受區域氣候變化的影響，在比較利益驅動下，大面積草地被開墾為耕地。所以，該時期土地利用動態變化格局是人類活動與氣候變化共同作用的結果，中國實施的國家宏觀政策與區域發展政策、社會經濟發展是這一時段土地利用變化的主要驅動力。（4）基于國家資源環境遙感信息平臺，每5年對國家尺度土地利用變化遙感信息實施動態更新，可以揭示中國土地利用變化的時空特征以及原因，有利于及時發現我國過去一段時間內土地利用中的突出問題以及主要矛盾，為國家尺度土地資源優化利用與生態環境整治提供科學依據。

三、于中國土地利用規劃環境評價體系的基本構想

（一）土地利用規劃的環境評價分類

土地利用規劃分為：土地利用總體規劃、土地利用專項規劃、土地利用詳細規劃（項目規劃），據此可將土地利用規劃環境評價劃分為相應的c種類型。土地利用總體規劃是具有全局性影響的規劃，居于最高層次，它是專項規劃與項目規劃的依據；土地利用專項規劃和項目規劃（如復墾項目、整理項目、開發項目等）是實現土地利用總體規劃的手段，是一項經常性的工作。

（二）土地利用總體規劃的環境評價

中國已開展過兩輪土地利用總體規劃，對貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策起到了非常積極的作用，同時作為執法的依據，對規范土地管理行為也起到了很好的作用。但是由于中國長期實行計劃經濟，土地規劃與管理工作停滯了多年，前兩輪規劃又都是處于經濟轉型和土地利用制度進行較大的改革時期所為，不可避免地存在一些問題，對這些問題，尤其是在處理土地利用與環境保護、經濟發展之間的關系中產生的問題，需要進行認真地總結，由此開展的評價工作可以稱之為回顧性。為了適應新形勢的要求，尤其是克服過去的土地利用總體規劃模式的不足，新一輪規劃正在醞釀中，且已在部分地區開始試點，根據《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，新一輪土地利用總體規劃應該進行環境評價，由此開展的評價工作可以稱之為預測性GHI4（作者認為新一輪規劃，應該包括土地利用方針與目標、土地利用方案、實施土地利用規劃的措施等內容，因此作者認為需要對土地利用方針與目標、土地利用方案進行評價，實施土地利用規劃的措施進行評價，其中最為重要的評價內容應該是土地利用方針與目標的環境評價，因為它直接影響土地利用方案與措施的提出。土地利用方針和目標提出的主要依據是規劃區域內的社會經濟發展戰略目標（經濟發展、社會發展、產業發展、人口、城鎮發展等），因此對土地利用方針和目標進行評價，首先要以區域社會經濟發展戰略評價為依據，或首先對區域社會經濟發展戰略進行環境評價，如城市化水平、產業結構調整的環境評價等，在此基礎上，結合區域內人口狀況，土地資源類型、分布、質量狀況對土地利用總體規劃目標與方針進行評價。土地利用方針與目標的環境評價又是土地利用方案與措施的環境評價的依據，土地利用方案的環境評價可在土地利用方針與目標環境評價的基礎上，對分區的合理性、土地利用結構調整的可行性等進行必要的評價與說明。土地利用措施的環境評價則是較低層次的評價，可效仿項目環境評價的做法，論述具體措施可能造成土地質量、水環境質量、農業生產環境的變化等后果，并提出改進或注意事項。

土地利用專項規劃是指基本農田保護規劃、土地開發整理專項規劃、開發區土地利用規劃、城市土地利用規劃、某流域開發土地利用規劃等。土地利用專項規劃是實現土地利用總體規劃的措施，也是項目規劃的依據，某些土地利用專項規劃則與相關規劃有密切關系，如城市土地利用規劃與城市規劃、流域土地利用規劃與流域綜合開發規劃、區域土地利用規劃與區域社會經濟發展規劃之間相互協調、互為基礎，構成一個基于特定目的的規劃整體。由此看出土地利用專項規劃可分為兩類：一類是土地利用總體規劃的有機組成部分，一類是與相關規劃組成有機整體達到某一特定目的。后者必須以較高層次或所在行政區域內的土地利用總體規劃為依據。作者認為無論哪一類專項規劃的環境評價都應將其是否符合土地利用總體規劃作為環境評價的重要內容。在此基礎上，根據各專項規劃的特點，尤其是規劃對象本身的特點有區別地進行環境評價，如土地開發整理專項規劃的對象是后備耕地資源（待開發土地、待整理土地、待復墾土地），若進行村莊整理，則需對目前農村人居環境的現狀作出說明，對整理后的村莊規劃產生的環境后果進行評價，包括水環境條件、交通條件改善、電力基礎設施、廢棄物處理利用等。土地利用項目規劃是經常性規劃，通常與土地利用工程詳細設計聯系在一起，即首先對項目區的土地利用進行合理布局，如基礎設施布局、土地利用分區等，在項目規劃的基礎上開展土地利用工程詳細設計。過去在制定項目規劃、開展土地利用工程設計時，通常遵循因地制宜、社會生態經濟三個效益統一的原則，事實上這也是開展此類規劃環境評價的基本原則，這類規劃評價的基本原則和做法與項目基本處于同一層次，其影響范圍通常較土地利用總體規劃、土地利用專項規劃的影響范圍小。

四、土地開發整理的進展

土地開發整理是建立以工促農、以城帶鄉的長效機制的重要組成部分，是構建農業資源安全生產的平臺，是支持農村基礎設施建設的一個重要方面。土地整理符合中央制定的多予少取放活和工業反哺農業，城市支持農村的基本方針。因此，土地整理工作要緊密結合實際，適應社會主義新農村建設的需要，著眼從服務農業、服務農村、服務農民人手，積極推進社會主義新農村建設。土地整理是實現經濟社會可持續發展、確保雙保行動得以實現的重要戰略手段。土地是命根子。糧食安全必須有一定數量和質量的耕地作為基礎。然而在耕地增加空間越來越少的現實情況下，只有向現有土地要效益，土地開發整理成了確保糧食安全和農業發展的必然選擇。溫家寶總理曾經指出：/土地整理、土地資源集約利用，是實行最嚴格的土地管理制度的重要組成部分，各級國土資源管理部門要切實負起責任，加強管理和指導，推動這項工作健康有序地開展。

今后一段時間，是拓展土地整理領域、豐富土地整理內涵的重要戰略機遇期，需要進一步理清工作思路。土地開發整理要認真貫徹/十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，堅持可持續發展戰略，本著一要吃飯，二要建設，三要改善環境的用地原則，以保護耕地為重點，尤其保護好基本農田。合理配置土地資源，逐步轉變粗放型土地利用方式，不斷提高耕地質量和集約化利用水平；堅持以供給制約和引導需求，統籌安排各業用地，正確處理好地面建設用地和開發利用地下礦產資源的關系。各類建設用地要注重內部挖潛，節約用地，少占耕地；堅持節流開源并重，有計劃地開發后備土地資源，使非農業建設占用的耕地得到補償，實現耕地穩中有增；堅持土地利用的經濟、社會、生態效益統一的原則，加強土地資源的保護與整治，努力改善土地生態環境；加快發展現代化農業、現代化工業和高新技術產業，不斷提高土地利用率、生產力和土地利用的綜合效益，促進國民經濟和社會的持續、快速、健康發展。我國是一個人多地少的國家，耕地保護一直是備受社會各界關注的焦點。近些年來，隨著各項耕地保護政策的有效貫徹落實，我國耕地面積減少速度逐漸趨緩，堅守住了12億hm²耕地的紅線。但與此同時，耕地保護的質量問題也愈加凸顯出來。隨著人口不斷增加與城鎮建設用地逐漸擴展，使得土地尤其是耕地相對短缺的問題日益突出，而耕地必須為國民經濟進一步發展提供強有力的支撐，為了實現耕地占補動態平衡的戰略目標，各級政府與國土部門采取了許多應對措施，土地整理就是其中重要的一項。現在土整理已在全國各地特別是南方一些建設用地較為緊張的省份廣泛開展起來。