我國基金會發展存在問題與對策研究

朱昱萌

從1981年我國首家基金會——中國兒童少年基金會成立開始，我國的基金會發展道路已經走過了三十余年的發展歷程。從1988年的《基金會管理辦法》（現已廢止）的出臺，到2004年《基金會管理條例》的實施，基金會的管理方式也在不斷進行著創新改革，基金會自身的發展也經歷了蓬勃、緩慢、整頓以及鼓勵等不同的階段。截至目前，基金會這類慈善組織的法律地位已經基本明確，發展的路徑更加清晰，組織的發展目標也更加精準，我國的基金會發展進入了黃金時代。

一、我國基金會發展現狀

（一）基金會數量再創新高

根據2010年民政事業發展統計報，截止到2010年底我國的基金會有2143家，這是繼2009年底1843家之后首次突破2000家。這幾年我國的基金會數量呈現出了較快的增長趨勢。

（二）非公募基金會迅速崛起

表1 全國基金會數量趨勢（單位：個）

2004年《基金會管理條例》的出臺，為企業、個人成立基金會開辟了通道，并且在基金會的發展過程中對非公募基金會的要求較公募基金會放松，致使非公募基金會迅速成長，在2010年的年檢中，全國公募基金會的總數為1078家，非公募基金會的總數為1065家，公募基金會略多于非公募基金會，但是，非公募基金會的增長趨勢明顯比公募基金會顯著。

（三）基金會總資產增長迅速

從表2可以看出，基金會總資產的增長速度也十分迅速，平均每年資產總數增長近30億元，尤其是2010年比2009年增加了約44億元。截止到2010年底，134家基金會已經有近200億元的總資產。

二、當前我國基金會發展面臨的主要問題

最近一段時間，媒體對公益組織的一些負面新聞持續關注和曝光，引發了社會公眾對整個公益慈善事業公益性的質疑和批評，社會組織特別是作為公益慈善事業之一的基金會陷入了空前的信任危機。涉及的主要問題有以下幾點。

表2 基金會歷年資產總計情況（單位：萬元）

（一）基金會的“趨官化”

目前，在我國占大多數的是帶官辦色彩的基金會，它們與政府的關系十分密切。在體制管理上，在90年代多是沿襲或者照搬政府體制建立的，他們是政府行政職能的延伸，具有不同程度的官方特征。例如，中國青少年發展基金會是團中央辦的；中國兒童少年基金會是全國婦聯辦的；中華慈善總會是民政部辦的。在人員配備上，不少地方的民政部門官員直接就任基金會的會長，且這種政府官員兼任基金會組織“一把手”的現象普遍存在。主管部門無視基金會的自主性，將其視同“下屬”的二級機構，把它也作為安置人員的場所。

（二）基金會準入與管理法規的局限

我國慈善組織在準入與管理法規存在的局限性已嚴重抑制了慈善組織的發展。盡管我國政府在積極構建有關民間組織登記管理的較為完整的法律制度框架，但是，現行法規中的許多規定還是在很大程度上不利于其成長。比如，在準入制度上，1998年10月，國務院發布了《民間非企業單位登記管理暫行條例》，規定了對社團、民辦非企業單位實行登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制和分級等級管理體制。登記管理部門對基金會等組織的成立實行的是帶有控制和限制意味的審批制而不是核準制，這在相當長的時期內都成為制約我國慈善組織發展的因素。在管理制度上，由于按照組織活動的范圍和級別實行分級的登記和分級的管理，也就是說，非營利組織的登記注冊和管理以及日常管理的職能是由登記管理部門和業務主管單位同時負責，而且在同一行政區間里已有的業務范圍或者相似的社會團體是不允許的，所以基金會的數量很難發展起來，也抑制了競爭。

（三）基金會運作資金缺乏

據統計，目前世界上有2000萬個慈善組織，其中僅有5%有充足的資金來源。基金會運作的資金缺乏主要體現在兩個方面。首先，籌資能力不足。我國的基金會把募捐主要集中在企業身上，而忽視了個人和其他慈善組織的捐贈，這就造成了募捐范圍狹窄，籌款效果不好。其次，基金會保持增值能力不強。我國基金會一直以來以銀行儲蓄、股票、債券、銀行存款與債券的組合等方式管理資金，但效果不良，狀況堪憂，普遍存在著基金萎縮現象。銀行儲蓄雖然利息太低，但是和股票這類高風險的投資方式比起來，還是最安全穩妥的，所以很多基金會把錢存入銀行“吃老本”，根本難以應付不斷增加的工作經費。基金會的基金難以保值增值，會導致基金管理不善，工作經費嚴重不足，基金實力不足難以吸引優秀人才，因此基金會的保值增值問題必須加以解決。

（四）基金會的組織管理建設不規范

我國基金會的管理狀況不容樂觀，下面兩個方面可以集中體現這個情況。首先是基金會的基金管理缺乏透明度，缺乏財務管理能力和行之有效的監督審計制度，結果導致組織內部管理的混亂，公信度不高。在我國，很多公眾并不知道慈善組織的資金運營情況，很多基金會也沒有相應的年度賬目和財務報告公布于眾。其次是組織內部管理成本過高。慈善組織作為一個中介機構，將捐贈人的錢用于被捐贈人身上，其日常管理經費來源于政府資助、會員會費、善款及利息、自創自收等。

（五）基金會的公信力弱

在很大程度上，基金會的公信力較弱，不能充分發揮中介機構作用。中國現在有公信力和影響力的基金會實際上都是借助于政府的公信力，正如消費者協會一樣，在大多數老百姓的眼里都是把它看成了我們政府的一個行政部門，因此當代中國實際上很少或者說根本沒有具有第三方民間公信力的慈善組織。同時，我國目前的基金會缺乏監督也是導致當前公信力差的一個主要原因。目前，大多數地方的民政部門沒有專門的民間組織管理機構或機構人數非常有限，登記管理部門就很少有能力來管理民間組織。同時社會上也沒有一個獨立的專門機構或組織對基金會等進行監督，媒體對此的監管也非常有限，公眾同時也缺乏反應慈善問題的渠道。

三、完善基金會發展的對策和建議

針對以上這些問題和原因分析，基金會組織要擺脫目前的局面，應該從改善政府和基金會組織的關系、完善社會監督機制及提高公益基金會內部的管理水平等方面入手，具體包含以下幾方面。

（一）改善政府與基金會組織間的關系

要改善政府與基金會組織間的關系，需要重新定位政府在基金會等慈善事業中的角色，改變其在慈善事業中的行政主導角色，可以從弱化基金會組織的行政管理人員的身份入手，明確基金會組織的法人地位以及基金會在公共產品中的提供者角色。同時改變政府與基金會組織的行政管理，改革嚴格的行政審批制度，取消現有的對基金會組織從注冊登記到運作管理等各個方面進行程序性和實質性的行政管理，給予放權的同時，也要加大對基金會違法行為的懲罰力度，使基金會真正成為代表第三方利益的團體。

（二）完善基金會組織的相關法律制度

基金會等慈善組織的運行必須有法律制度對其性質、活動、管理等提供有力的保證。要制定專門以慈善機構為主題的慈善法，明確慈善機構的法人地位、機構的性質、使命及其管理、運行規則，促使基金會等慈善事業可以獲得獨立的發展。取消慈善機構必須有主管單位的規定，法律應當明確基金會等慈善機構的獨立法人地位，讓其自由發展。要有明確完善的、統一的慈善財稅制度，對于捐款的無論是企業還是個人都給予相應的優惠政策。同時強化處罰機制，重點防止企業、個人或者社會團體借慈善之名行避稅之實，基金會等慈善機構的自律與參加慈善活動者的自律，需要有嚴格的違法違紀處罰機制。

（三）改變基金會的運作方式

要明確基金會運作方式，直接操作型基金會向資助型基金會轉變是必然趨勢。現在，中國大型公募基金會已經出現了從運作型向資助型轉變的大趨勢，如，中華少年兒童慈善救助基金——西部兒童救助基金于2011年在北京成立，“七彩童年”西部公益行也同時啟動。中華兒慈會斥資2000萬元，推出“童緣”項目，通過資助民間公益組織（NGO）以及群眾團體對社會上無人監管和撫養的孤兒、流浪兒童、輟學兒童、問題少年和其他有特殊困難的少年兒童進行生存救助、醫療救助、心理救助、技能救助和成長救助。這不僅是出于中國慈善事業發展的必然要求，同時也是公募基金會自身建設的需要。

（四）建立基金會組織工作人員隊伍

基金會的發展離不開人力資源，需要眾多的工作人員和志愿者的參與。首先，基金會應設計一套以工作績效為基礎的工資、獎金和福利制度。在一定程度上，基金會的有酬員工的工資不應太低，起碼不能低于政府和企業的平均工資水平，這樣才不會造成人才流失。其次，很多地方基金會組織的工作人員無法納入公務員的社會保障體系，也無法納入企業的社會保障體系，這導致其被排除在國家社會保障體系之外。基金會等慈善組織在招募優秀人才和留住優秀人才方面，政府應發揮重要角色作用，解決組織工作人員的社會福利與社會保障等問題。再次，大力推進慈善工作人員的培訓工作，培訓現有的基金會組織工作者，不斷豐富他們的慈善工作知識，提高慈善技能，樹立慈善意識，提升道德修養。

（五）培養社會的慈善觀念

基金會等事業要持續健康良性發展，不僅需要政府的支持和法律的保證，社會的支持也很重要，要注意培養一個有活力的慈善土壤，撫育基金會等慈善組織的成長。在推動基金會組織發展時，應該通過各種宣傳和教育途徑，轉變社會公眾的思想觀念，使廣大公眾了解基金會在間接救助特定人群的重要性和必要性。大力倡導個人和企業的慈善捐贈行為，充分利用廣播、電視、網絡等媒體對慈善活動進行輿論宣傳，有計劃性地組織一些具有社會影響力的慈善活動以吸引公眾參與到慈善事業中，促進基金會的發展。

四、結語

改革開放三十年來，隨著經濟的持續較快發展，中國如基金會之類的慈善組織正在強烈地感受到各方面的變化。作為社會保障體系中的一部分，慈善事業中的一部分實體組織如基金會必然承擔起了經濟發展與社會發展之前的橋梁作用。目前，我國的基金會的發展還處在初級階段，但這也說明了基金會的發展潛力是巨大的。基金會組織如何在市場經濟中生存，在保持效率和能力的同時又保持自身的慈善性質，有生命力地發展下去，需要我們更多的努力。

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