農田水利建設與金融支持研究

■李麗艷

農田水利建設是指為發展農業生產服務的水利事業。其基本任務是通過水利工程技術措施，改變不利于農業生產發展的自然條件，為農業高產高效服務。《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》強調，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，要把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。要建立水利投入穩定增長機制，還要要靠各級財政投入、金融支持，并廣泛吸取社會資金投資水利。當前銀行信貸仍是社會融資主要渠道，因此，金融是興建農田水利必須依靠的力量。

農田水利建設現狀

1949年到1980年，我國水利建設投資占社會投資總額的比例平均維持在5%～8%之間，我國農田有效灌溉面積從最初的16%提高到了50%。然而近30年來，水利建設投資所占比例降低到了2%左右。雖然上世紀90年代中期以來，中央和地方政府加大了水利設施投資力度，但其投資基本集中在大中型水利工程設施，對與農業生產密切相關的小型農田水利設施的投資基本是空白。我國農村的農田水利基本設施基本是在 “吃30多年前的老本”。

目前全國全部耕地中有灌溉條件的不到50%。現有的80%以上的大中型灌區已經運行30多年以上，水庫及配套灌區水利設施老化失修嚴重，其中大型灌區骨干工程損壞率近40%，中小型灌區干支渠完好率只有50%左右，小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等 “五小水利”設施損毀嚴重。

2010年，西南地區發生特大干旱、多數省市區遭受洪澇災害，造成我國糧食損失約為168億公斤，超過我國糧食年產量的3%。2010年，我國干旱、洪澇災害覆蓋范圍之廣，持續時間之長，災害損失之重，為1998年以來之最。自然災害暴露出全國水利設施的脆弱，我國農田水利設施投入、建設、運營、監管各方面均存在諸多漏洞，加快農田水利建設刻不容緩。

農田水利滯后的原因分析

1.農業經濟效益低，農民和地方政府都沒有投入積極性

改革開放30多年來，市場經濟發展突飛猛進，社會平均收入和物價增長了幾倍甚至幾十倍，但糧食價格基本沒有大的增長，加之種地成本不斷增加，農民種地每畝收入僅幾百元，對農田水利投入沒有積極性。國家取消農業稅和農業特產稅后，糧食主產區的地方政府也失去了投入動力。

2.農田水利建設機制不完善

以誰為主來組織農田水利設施的建設、維護和管理，是一直都未能得到有效解決的問題。在農田水利建設投入上造成很大缺口，農田水利 “基礎脆弱，欠賬太多”。

3.基層水利管理機構、人員經費在機構改革中沒有得到很好落實

農田水利建設和維修主要靠鄉鎮和村級水利員。近年來，鄉鎮水管站多數機構萎縮，人員減少，服務下降。

4.農業灌溉水價偏低，多年來一直虧本運行

灌溉工程的運行和維修養護主要靠水費。目前，農業水價不到成本的50%，各級政府對維修養護費補貼又不到位，使得多數水管單位經濟比較困難，造成農田水利工程有人用，沒有能力維修管護。

農田水利建設與金融體系之間的矛盾

在當前銀行信貸仍是社會融資主要渠道的背景下，金融體系雖是興建農田水利必須依靠的力量，但因受3個方面因素影響，金融支持農田水利建設困難重重：

1.農田水利設施建設工程貸款缺乏合格的承貸主體

農村金融部門在支持農田水利建設中是應該并能夠發揮較大作用的。關鍵是要解決承貸主體問題，或者說解決 “水利建設貸款既能放得出又能收得回”的問題。現階段農田水利設施管理體制不健全，農田水利設施經營主體、運行機制、經營模式、產權歸屬等問題都不太清晰，在管理上涉及的部門廣、頭緒多，缺乏合格的承貸主體。加之，農田水利設施產權改革進展緩慢，產權不明晰，無法進入抵押擔保領域。這些都從根本上制約著商業信貸對農田水利建設的投入。

2.農田水利設施建設的公益性與商業銀行的逐利性背道而馳

我國的農田水利設施建設基本上依靠財政投入，其主要原因是農田水利設施建設維修的公共物品和公益性特征很強，自身不適合商業開發。農田水利基礎設施建設貸款投資巨大、還款周期長，多數設施不能作為經營性資產產生穩定的現金流，設施建設過程中和建成后還要面臨較大的自然災害風險。農田水利設施建設是一種風險較高的項目，很難滿足商業性金融機構對信貸風險控制和信貸收益水平的要求。且國家在政策上沒有明確的補償機制，金融機構貿然進入面臨很大的風險，也缺乏效益支撐。農田水利設施預期收益水平低與金融機構趨利避險要求高之間存在著矛盾。

3.當前信貸支持農田水利基本建設配套政策不完善

農業信貸風險補償機制不健全，農業保險機制缺失，是阻礙信貸資金投入的另一桎梏。水利設施項目經營收益來源模式不完善與金融服務體系發展滯后之間也存在著矛盾。目前由于水利設施的非排他性，構建具有可靠投資收益來源的水利設施建設經營模式依然是一個難題。同時，現有的金融服務體系在面對水利建設項目以未來的收益或收費權作擔保申請貸款時，由于缺乏有效的風險分擔和補償機制，金融機構都非常謹慎。

強化金融支持的對策建議

近些年，政策性金融機構對農田水利的支持力度一直在增加，但金融投入不足仍為農田水利建設的瓶頸。農業發展銀行在體制機制上難以滿足其對政策性金融的旺盛需求，農村信用社資金薄弱、管理落后，也很難提供多方面的金融服務和金融支持，商業性金融不愿對風險大、周期長、需求分散、管理成本高、收益少的貸款項目予以支持。因此，強化金融支持的對策有以下幾個方面：

1.深化農田水利設施管理體制改革，培育合格的承貸主體

現階段農田水利設施管理體制缺乏合格的承貸主體是一個突出問題。即使雙方在意向上有選擇，但由于不具備合格的承貸主體，也就難以實現對接。對此，一是各級政府要對農田水利管理部門或單位的管理體制實施改革，盡快培育合格的承貸主體。對籌建農田水利工程項目，首先要明確項目產權歸屬，其次要在工程竣工后建立合格的主體，并在此基礎上以招投標的方式公開向金融機構申請貸款。對現有的中小型農田水利設施產權制度應實施改革，本著因地制宜的原則，采取競標拍賣、租賃、股份合作或聯營等多種方式，以便使一些小型農田水利設施實現商品化，成為金融機構貸款的合格抵押品。二是大力推行農田水利管理體制改革。可采取將農田水利設施所有權與經營權分離的方式，準許個人承包、租賃經營。承包人可與所有者簽訂合法的承包合同，采取 “以水養水”的新路子，建立起充滿生機活力的中小型水利工程管理體制和運行機制，實現政府部門、經營者、投資者、受益者共贏的良好局面，從而吸引社會更多的投資者前來投資。

2.盡快健全、完善金融支持的激勵機制和配套政策

農田水利設施所有權改革使農田水利設施作為貸款抵押品具有合規性后，為充分調動金融機構對農田水利設施信貸支持的積極性，一要實施相關的農田水利設施保險政策，二要大力推行農田水利設施貸款貼息政策。農田水利基礎設施建設貸款應由各級財政給予貼息或承擔全部利息，以減輕承貸主體的經濟負擔；制定農田水利設施貸款風險和損失的補償政策，設立農田水利設施政策性保險，完善涉水信貸風險分擔機制；建立自上而下的農田水利系統融資擔保機構，解決承貸主體抵押品不足問題；對轄內支持農田水利設施建設的金融機構，當地政府要按投資比例給予獎勵，并對金融機構增加農田水利建設貸款給予稅收優惠或退稅政策，充分調動金融機構支持農田水利設施建設的積極性。

3.盡快研究出臺防范和降低農田水利設施貸款風險相關的配套政策

制定農田水利基本建設法規，以國家法律形式確定各級政府和水利主管部門以及廣大農民在農田水利建設、管理和使用上的利益關系，從而解決目前管理缺位、產權不明晰、部門之間工作不協調等諸多問題。抓緊建立政府主導的農田水利信貸風險分擔機制，鼓勵地方政府建立覆蓋省、市、縣三級的融資平臺體系和融資擔保機構，以解決目前農田水利設施貸款主體缺失和抵押擔保不足的問題。加快農田水利設施評估保險體系。現有的政策性農業保險可以將農田水利設施納入農業保險范圍之內，在此同時，要在水利主管部門設立或配備農田水利設施評估機構或兼職人員，以便更好地實現農田水利設施與金融支持的對接。

4.金融部門應積極采取有效措施，加大對農田水利建設的支持力度

一是正確履職，改善服務。涉農金融機構職能定位是服務 “三農”，但也有一些涉農金融機構受利益驅動和風險系數大的影響，投放一些非農和域外貸款，導致涉農金融機構履職偏位，尤其是目前提出的金融支持農田水利建設，要求涉農金融機構正確履職，大膽創新，合理降低貸款準入門檻，提高工作效率，調整貸款投向，提高服務水平。二是強化政策性金融職能。應明確將農田水利設施貸款納入農業發展銀行業務范疇，并對農業發展銀行給予適當貼息，由農業發展銀行提供低息長期貸款，支持農民合作組織或農戶興建和維護小型、微型農田水利設施。三是引導和協調區域融資性金融機構形成銀團貸款。由于大中型農田水利工程項目，單靠一家銀行機構難以滿足信貸需求，因此應采取銀團貸款方式，既擴大貸款投放能力，滿足需求，又可分散風險。四是擴大中國人民銀行支農再貸款使用范圍，允許支農再貸款用于支持小型、微型農田水利建設，從而進一步加大對農田水利建設的金融支持力度。五是創新信貸管理模式。建議涉農金融機構推進 “水權證”質押信貸創新；探索以項目未來的經營收益或收費權等為擔保，對具有未來收益的經營性農田水利項目發放抵押貸款；探索開展大型農田水利設備、大型農機具等的融資租賃業務。

參考資料

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