現階段農村貧困線制度相關問題研究

■ 趙光華 馬英杰（、西安建筑科技大學信息與控制工程學院 、西安建筑科技大學思政學院 西安 70055）

2011年11月29日召開的中央農村扶貧開發工作會議上，中央決定將國家扶貧標準上調至2300元，比2010年提高了1026元，增幅高達80%。新的扶貧標準順應民意，與國際接軌，有利于覆蓋更多的貧困人口，讓更多的人分享經濟發展的成果。這次調整符合我國全面建設小康社會進程中扶貧開發工作的實際，體現了我國政府勇于承擔社會責任，以民生為重的務實發展理念，是執政理念的巨大進步，充分反映出政府為解決好農村民生問題、努力縮小城鄉與區域發展差距的堅強決心。在肯定成績的同時，還應看到我國現階段扶貧工作中存在的問題，必須進一步完善我國的扶貧制度，以使廣大貧困人口得到更好的保障。

貧困標準的現狀分析

（一）貧困線概述

貧困線又叫貧困標準，是指國家為救濟社會成員因自然、社會、經濟、生理和心里等方面原因，收入減少或中斷難以維持基本生活而制定的社會救濟標準。其計算步驟是：根據維持人體正常生活所需的最低熱量攝入量2100大卡來制定食品消費項目和數量，計算出這些食品組合的消費支出，最后加上一定比例的非食物消費支出，即得出貧困線。貧困線有相對貧困線和絕對貧困線兩種。發達國家設定的貧困線我們稱之為相對貧困線，除了滿足貧困人口基本的生存需要外，還可讓他們分享社會發展的成果，提高生活質量并解決發展權利的問題。而發展中國家設定的貧困線多為絕對貧困線，或者稱為活命線，生活在貧困線上的人是真正的絕對貧窮，緊緊滿足維持生計的基本需要。

（二）我國的農村貧困標準

1985年，我國政府將人均年收入200元確定為農村貧困線，把它作為識別農村貧困人口規模和農村貧困發生率的標準，建立了全國統一的農村貧困線制度。此后，政府每年會根據當年居民消費價格指數（CPI）的變化來調整貧困線。從制度建立以來，我國的扶貧標準就一直在提高。2009年，貧困線標準提高至1196元，2010年又將這一標準提高到1274元，從1985到2010年，農村貧困線提高了6.4倍。2011年11月29日，中央扶貧開發工作會議在北京召開，中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年的1196元提高了92%，比2010年的1274元提高了80%，對應的貧困人口規模增至1.28億。這次調整是我國在2008年將農村貧困線和低收入線合并之后，第二次大幅度提高農村貧困線。

新的國家扶貧標準相當于每天1美元，等同于聯合國千年發展目標確定的國際貧困標準。按此標準，貧困人口數量由2010年的2688萬擴大至1.28億，劇增1億，占農村總人口的13.4%，占全國總人口的近十分之一。

我國現階段貧困線制度存在的問題

從我國政府實行扶貧開發政策以來，取得的成績舉世矚目，但也要看到，我國還是發展中國家，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，扶貧開發工作仍是一項長期和艱巨的歷史任務，關于新的扶貧標準還存在很多問題需要進一步完善。

（一）新標準仍低于國際標準

我國的貧困標準一直偏低，造成不少人“被脫貧”。2010年，農村貧困線調整為1274元，貧困人口為2688萬。生活在這條線上的貧困人口，每天的消費支出相當于六個饅頭，或三根香蕉，或兩個半蒜頭。新的貧困標準提高到了2300元，接近于聯合國千年發展目標確定的日均消費1美元的貧困標準，但聯合國制定的貧困標準屬于“絕對貧困”。 2008年，世界銀行將國際貧困標準從每天生活費1美元提升至1.25美元，我國制定的新標準仍低于國際標準。貧困標準的測算同樣采用國際通行的算法，但最后卻得出迥異的結果，關鍵在于計算中非食物的消費比例占到多大。美國的計算方法中，非食物消費比例占到三分之二，高于我國的三分之一，這樣就造成兩國貧困線的差距。

表1 1985-2011 年美國四口之家貧困線標準

2011年，美國貧困人口的定義是四口之家年收入低于22314美元（見表1），按照這個標準，超過13%的美國人需要政府的幫扶。根據美國學者所做的研究，在美國的貧困家庭中，購買房子的家庭占到46%，平均每家有三個臥室、一個半浴室和一個車庫；擁有一輛汽車的家庭高達73%，其中近三分之一有兩輛或以上；貧困家庭孩子所獲取的營養物質和中產階級家庭的孩子一樣，沒有營養不良，都超出標準，甚至普遍超重。可以看到，兩國貧困人口的生活狀況不具可比性。

（二）貧困人口的購買力降低

1985年，我國政府將人均純收入200元定為貧困線，到2011年提升至2300元，24年來增長11.5倍；1985年到2011年，我國GDP由7780億元增至471564億元，24年來增長60.6倍；1985年到2011年，農村居民人均純收入由397元增至6977元，24年來增長17.6倍；1985年，貧困標準為農村人均純收入的52%，2011年則降至33%（見圖1）。可以看到，24年來我國農村貧困線的增幅均低于其他主要經濟數據的增幅，貧困人口的實際購買力下降，不如從前。有專家曾以北京米價做過一項統計，1985年北京大米0.254元每斤，貧困線200元能買787斤大米；2009年北京大米按照2元每斤計算，貧困線1196元只能買下598斤大米。這項統計說明，雖然貧困線一直在提高，但貧困人口的實際購買力和生活水平卻出現了下降。

（三）貧困縣政策缺乏精度

我國目前的扶貧策略主要是以縣和村為單位進行的區域瞄準，目的是為了集中力量保證供給，防止扶貧資金的分散使用。這項政策在幫扶落后地區發展方面發揮過巨大作用。時至今日，不少貧困縣已取得了長足的發展，甚至成為經濟強縣，貧困在當下也不再以整縣的形式呈現，貧困縣所覆蓋的貧困人口比例逐年下降，超過一半的貧困人口已不再集中于貧困縣，單純以縣為單位的反貧困戰略已不符合我國國情。2011年發布的“全國百強縣”名單中，3個貧困縣榜上有名，在西部百強縣、中部百強縣和東北三十強縣名單中，有十幾個貧困縣也身在其中。由于“貧困縣”所帶來的巨大經濟和政治利益，各地都把爭取帶上并且保住貧困線帽子作為一項政績，“爭當貧困縣”、“脫貧不摘帽”、“貧縣不貧”等問題突出。

貧困線制度調整的對策與建議

只有根據我國實際情況制定農村貧困標準，使其更具科學性，才能準確地分辨貧困人口，測定出貧困規模和貧困程度，從而為制定有效的扶貧戰略，有針對性的做好扶貧工作提供政策依據。

（一） 健全貧困線調整機制

貧困線的確定是實施扶貧工作的前提，因此貧困線標準要根據現實情況及時調整。我國政府歷來十分重視貧困線的測算方法，但未就其調整機制作出明確規定，只是簡單的與居民消費價格指數（CPI）相掛鉤。這種調整方式的缺點在于，CPI是八大類消費品的綜合價格指數，而食品消費卻是我國貧困線測算中的主要依據，但是食品類價格上漲速度遠超CPI，因此會造成貧困人口購買力的下降。

中國人民大學楊立雄教授建議，貧困線標準的調整應與食物價格指數建立聯動機制，以保證貧困線的絕對購買力不下降；貧困線標準還應與收入水平建立聯動機制，以保證貧困人口能分享社會發展成果。中國人民大學農業與農村發展學院汪三貴教授認為，應該調整貧困線計算中的消費結構，加大非食物消費支出的比例，并且應該五年進行一次大調整。

我國目前的貧困線是由全國統一制定的一個標準，但由于我國東、西部生活成本差距大，各地政府還應在全國標準下，根據本地的實際情況進行調整，制定出適合自己的貧困線。

（二） 調整扶貧策略以提高扶貧精度

貧困線的提高可以讓扶貧資金覆蓋更多的貧困人口，但要更精準的瞄準窮人，還需要對我國現階段主要以縣、村為單位的扶貧策略進行調整：第一，建立貧困縣動態評定機制，有能力脫貧致富就退出名單，使政策和資金落實到最需要的地方，以提升減貧效果；第二，關注個體，建立以戶為單位的扶貧策略，加大農戶扶貧力度，提高精準性和資金使用效率；第三，減少扶貧參與機構，縮減中間環節，降低成本，提高扶貧效率。

（三） 完善扶貧資金監管機制

貧困線標準的提高不僅增加了貧困人口數量，政府扶貧資金的投入也要增加。2011年，中央專項扶貧資金達到270億元，同比增長21.25%，增量和增幅均達到歷史最高。2012年，中央財政專項扶貧資金增幅將超過20%，中央還將進一步健全財政專項扶貧資金穩定增長機制。

隨著中央扶貧資金持續的高投入和高增長，各級扶貧開發部門應高度重視扶貧資金的使用效率，加強對扶貧資金使用全過程的監督管理：第一，努力創新監管工作機制，探索新方法，發揮廣大群眾的監督作用，建立問題投訴機制，引導群眾參與監管，加大透明力度，確保公開、公平、公正；第二，明確監管責任，實行嚴格審批的監管制度，加大違規懲罰力度，對發現的問題依法依紀嚴肅處理；第三，建立扶貧資金的績效考評機制，考評結果作為下年度扶貧資金分配的重要參考依據，不斷提高扶貧資金使用效益。

（四）從根本上減少貧困群體數量

長期以來，由于分配領域的種種不公問題，導致我國群體之間的收入差距不斷擴大，成為社會不穩定因素。這也成為貧困人口數量龐大的主要原因。因此，除了逐步完善貧困線制度外，還必須從根本上解決貧困人口的現實困境。第一，完善收入分配制度，逐步縮小收入差距，防止貧富兩極分化：著力提高勞動收入在初次分配中的比重，提高低收入者的工資水平，對收入過高行業從總量和水平兩個方面加以限制，調節過高收入，保護合法收入，取締非法收入；第二，完善社會保障制度，擴大保障覆蓋面，提高保障標準，通過社會保障達到調節收入再分配，切實解決養老、教育、醫療、就業、低保等保障問題，讓更多的人分享改革和經濟發展的成果，促進社會公平。

哥倫比亞大學經濟學教授全球發展問題專家杰弗里·薩克斯在他的著作《貧窮的終結》中寫道：貧窮的終結不僅僅意味著結束極端苦難的狀態，更意味著經濟進步的開始以及伴隨著這種經濟發展帶給人們的信心和渴望。我國的扶貧事業已經進入到了一個新階段，正在向更高目標邁進，在不久的將來一定能讓更多的人走上發展的階梯，分享改革開放帶來的利益與希望。

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