國際反洗錢形勢的新變化及對我國反洗錢工作的戰略思考

李建文

摘 要：近年來，受政治、經濟、軍事多重因素影響，反洗錢覆蓋領域逐漸擴大，政治化傾向明顯，美國反洗錢的嚴厲監管對國際金融業產生了深遠影響。按照風險為本的思路，提高反洗錢的有效性成為國際共識。不斷變化的國際反洗錢形勢對我國的反洗錢工作提出了新的挑戰，我們要以維護國家利益為核心，準確定位反洗錢工作，加強國際合作，爭取更多的話語權，借助國際反洗錢體系，維護我國國家安全，進一步完善反洗錢工作機制，增強洗錢風險防范能力。

關鍵詞：反洗錢；反恐怖融資；反擴散融資；國際形勢；戰略思考

中圖分類號：F820 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）05-0003-05

20世紀中期以來，洗錢犯罪活動迅速蔓延，嚴重威脅世界各國國家安全和全球經濟發展。有效遏制并嚴厲打擊洗錢、維護世界安全和發展成為世界各國的共同愿望和承諾，世界各國政府和有關國際組織紛紛從立法、執法、司法、金融監管等方面采取措施，在全球范圍內共同打擊洗錢活動。近年來，受政治、經濟、軍事多重因素影響，國際反洗錢①形勢發生了深刻的變化。面對復雜的國際反洗錢形勢，必須從維護國家核心利益和長治久安的角度對反洗錢工作進行認真的思考。

一、當前國際反洗錢形勢的新變化

近年來，受政治、經濟、軍事等多重因素影響，國際反洗錢形勢發生了深刻而復雜的變化。

（一）反洗錢覆蓋領域逐漸擴大，政治化傾向明顯

反洗錢最早起源于禁毒，世界第一個反洗錢公約是1988年針對販毒的《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》。隨后延伸到打擊走私、詐騙、黑社會犯罪和反腐等領域。2001年美國“9·11”恐怖事件后，美國國會通過《愛國者法案》②，先后設立政策協調委員會和國家反恐中心，并在財政部設立恐怖主義與金融情報辦公室，全面強化其國家反恐融資體系。2003年，金融行動特別工作組（FATF）在《國際反洗錢40項標準建議》之外，專門制定了針對恐怖融資的8條反恐融資特別標準，2004年10月，又制定了針對跨境現金攜帶的反恐融資第9條特別標準，反恐問題與反洗錢聯系到一起，反恐融資成為反洗錢的重要領域。從2008年起，針對個別國家的核擴散問題，反大規模殺傷性武器擴散融資成為反洗錢的重要領域。2012年2月，反洗錢、反恐融資和反大規模殺傷性武器擴散融資被三位一體寫進FATF新的《打擊洗錢和恐怖、擴散融資國際標準40項建議》（簡稱《新標準》）。反洗錢已經覆蓋到經濟金融、法律、政治、外交、軍事等諸多領域， 許多重要國際多邊合作機制，如聯合國安理會、亞太經濟合作組織、亞歐會議、二十國集團財長和央行行長會議等，均將預防和打擊洗錢作為重要議題。部分國家已經將反洗錢提高到維護國家經濟安全和國際政治穩定的戰略高度，成為謀取國家利益的政治工具和實施國際制裁的重要手段。在解決朝鮮問題、伊朗問題的過程中，某些發達國家利用全球反洗錢、反恐融資和擴散融資體系，實現和謀求其國家的戰略利益。

（二）美國反洗錢的嚴厲監管對國際金融業產生深遠影響

近年來，美國因反恐融資和反擴散融資問題，先后對瑞銀、匯豐、渣打等國際大銀行實施嚴厲的反洗錢監管，并處高額罰款。2012年7月，美國國會發布報告稱匯豐銀行幫墨西哥毒販洗錢、協助轉移來自伊朗、開曼群島、沙特阿拉伯及敘利亞等國的可疑資金、與有“ 基地”組織背景的銀行有業務往來，被美國政府監管機構罰款19.21億美元，其中12.56億美元為暫緩起訴協議罰金，6.65億美元為民事罰款，致使2012年匯豐控股利潤下降6%。2012年8月，渣打銀行在因洗錢案被吊銷證照的壓力下，向紐約州金融服務局支付3.4億美元達成和解，后又支付3.3億美元罰款。2009年，瑞士信貸因涉嫌向伊朗、蘇丹、緬甸等國辦理轉賬業務，被美國監管部門罰款5.36億美元。英國勞埃德TSB銀行被控偽造客戶記錄，方便伊朗、利比亞和蘇丹等國客戶與美國的貿易往來，被美國有關部門罰款3.5億美元。2010年，英國巴克萊銀行因違反美國針對古巴、伊朗、利比亞、蘇丹及緬甸政府設定的金融制裁規定被罰款2.98億美元。2012年6月，美國司法部指控荷蘭國際集團通過隱瞞交易實質等方式非法為來自古巴和伊朗的客戶轉移巨額資金，被罰款6.19億美元。美國反洗錢的嚴厲監管對國際金融業產生了深遠影響，金融機構反洗錢合規管理難度加大，合規管理成本大幅提高，反洗錢違規成本顯著增大，洗錢法律風險成為金融機構跨國運營的重要風險。

（三）按照風險為本的思路提高反洗錢的有效性成為國際共識

2007年以來，FATF針對反洗錢第三輪互評結果中全球普遍存在的反洗錢制度有效性不足的問題，開始倡導風險為本的反洗錢方法，先后發布了針對銀行、證券、房地產等行業風險為本的反洗錢指引和國家洗錢風險評估戰略的指引文件。2012年，FATF《新標準》全面引入風險為本的反洗錢方法，要求各成員國在洗錢風險評估的基礎上，合理分配反洗錢資源，提高反洗錢工作效率。風險為本就是把有限的反洗錢資源合理配置于反洗錢體系中，以實現資源的最大化利用。其中包含對金融機構和監管部門兩個層次的要求：對于直接接觸客戶的金融機構，反洗錢的責任在于識別風險高的客戶、產品、服務以及易于傳遞洗錢風險的途徑，并以此建立洗錢風險防控框架；對于反洗錢監管部門，其工作的重點是通過信息的收集、風險狀況評估，判斷出洗錢風險高的領域、金融機構和環節，研究建立風險管理策略，指導督促金融機構降低洗錢風險，控制洗錢風險的蔓延，有效預防和遏制洗錢及恐怖融資活動的發生。2013年2月，FATF全會通過新的《反洗錢合規性和有效性評估方法》，首次將成員國反洗錢法律制度的有效執行與反洗錢法律制度的合規性作為同樣重要的內容，成為第四輪互評的重點，著重評估各國反洗錢法律制度實施的效果，突出評估各成員國反洗錢工作的有效性。

二、對新形勢下我國反洗錢工作的戰略思考

我國正處于金融改革和對外開放的關鍵階段。胡錦濤同志在中國共產黨第十八次代表大會報告中指出：“加快走出去步伐，增強企業國際化經營能力，培育一批世界水平的跨國公司。”隨著人民幣國際化和金融機構國際化進程的進一步加快，大國之間在國際金融領域的利益摩擦將難以避免，跨國經營的金融機構將面臨更多的法律約束。為保障中國金融業國家發展戰略，反洗錢跨境監管協作日益重要，反洗錢將承擔更多的國家責任，反洗錢工作將越來越重要。當前，中國在反洗錢、反恐怖活動中的全球身份被其他大國“綁架”的跡象越來越明顯，對此，我們一定要有風險意識，切實增強使命感，并從維護國家核心利益和長治久安的高度重新思考和完善我國的反洗錢工作。

（一）以國家利益為核心，準確定位反洗錢工作

目前，我國正在著手制定第二個國家反洗錢長期戰略規劃。加強反洗錢戰略規劃是建立中國反洗錢工作機制和體制的總體要求。從國內看，反洗錢是一項重要的國家職責，在遏制和打擊經濟犯罪、維護經濟金融秩序、社會安全穩定等方面具有特殊的戰略地位；同時，伴隨經濟全球化和洗錢、恐怖融資犯罪的國際化、專業化，反洗錢又是一項重要的國際責任，積極承擔國際反洗錢義務，是我國作為負責任大國義不容辭的責任。為減少國際社會對我國和平崛起的恐懼，避免在發展道路上遇到不必要的阻力，自上世紀90年代起，我國在國際社會積極塑造“負責任大國”的形象，主張在和平發展的過程中，依據本國利益，對有利于世界和地區和平、穩定和繁榮的事業做出積極的貢獻；積極參加國際政治、經濟、安全合作機制并認真履行與國力相稱的國際義務；參與制定國際規則，提供全球性或地區性的公共產品，維護并改進當前的國際體系。

要準確定位中國反洗錢的全球身份，以國家利益為基準，謹慎處理反洗錢、反恐怖的敏感話題，力所能及地在國際社會中發揮作用和承擔責任。在制定國家反洗錢戰略時，我們要按照趨利避害、講求實效的原則，以維護國家利益為核心，將國際最新發展趨勢與監管手段、監管標準為我所用，利用國際標準與規則有效維護我國國家利益，建立一套與中國國情相適應的反洗錢工作體制，維護政治經濟秩序的和諧穩定。就總體而言，為世界的持久和平、安全、共同繁榮貢獻力量；就地區而言，作為地區大國，為亞洲和周邊地區的和平、穩定、繁榮而努力；就發展中的社會主義國家而言，在國際舞臺上維護發展中國家的利益，主張國際社會公平正義。

（二）加強全面合作，爭取在國際反洗錢領域的話語權

我國目前已經簽署或承諾包括《聯合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》、《聯合國反腐敗公約》、《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》以及12部反恐怖國際公約在內的多部涉及反洗錢與反恐怖、擴散融資的國際公約；支持聯合國安理會制裁恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散融資的各項決議，承諾積極參與反洗錢與反恐怖和擴散融資合作，加強對洗錢與恐怖、擴散融資的預防和打擊。作為負責任的世界大國，中國積極承擔國際義務，已經在反洗錢組織機構建設、反洗錢法律體系以及反洗錢具體制度實施等方面做了大量的工作，并取得了明顯成效。2007年6月28日，我國成為金融行動特別工作組的正式成員。2012年2月， FATF第二十三屆全會表決通過中國反洗錢與反恐怖融資互評估后續報告，認為中國成為其成員以來，在反洗錢和反恐怖融資領域做出了努力并取得了進展，同意中國結束后續評估程序。

當前的國際反洗錢體系是西方發達國家為維護其國家利益所倡導建立的，包括中國在內的發展中國家在國際反洗錢體系中自然處于不利的地位，而且這種西方發達國家主導國際反洗錢體系的局面短期內很難改變。同西方發達國家相比，我國在FATF中的國際動員力不強，表現在議程設定上的競爭力相對薄弱，欠缺主導會議進程和提出核心概念的能力。國際動員力主要來自于與其他國家的戰略友好關系和所擁有的國際規則制定權，因此，我們必須重視與大國的良性互動，發展新型伙伴關系，以促進國際社會中各國的共同利益為目標，同FATF的成員國加強溝通協作，積極維護與發展中國家之間的戰略友好關系，著重加強與新興國家之間的戰略協調與合作，充分運用我國反洗錢實踐的成果，在FATF組織中發揮重要作用，積極參與甚至主導FATF、歐亞反洗錢和反恐融資組織（EAG）的政策制定工作，爭取更多的話語權，取得世界大國在規則制定、利益分享格局中應有的地位。

（三）充分利用國際反恐體系，維護國家安全

雖然隨著我國經濟持續快速發展和綜合國力的進一步增強，我國國際地位和影響力不斷提升，但維護國家安全的警惕性絲毫不可放松。

出于反恐的共同需要，中美兩國反恐合作日益增多，相互影響加大。“9·11”恐怖事件發生后，我國政府多次發表外交聲明，強烈譴責恐怖主義暴行，支持美國的反恐行動，并采取緊急措施凍結恐怖組織的資金。2002 年 8 月美國宣布將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”列入恐怖組織名單，與中方合作打擊恐怖活動。2004 年 4 月，美國聯邦調查局在北京成立辦事處，協助雙方開展反恐合作。我們要充分利用中美在反恐合作中已經建立的良好機制，積極借助國際反恐體系，獲得國際社會的全力支持，將以“三股勢力”為主的妄圖分離祖國和危害國家安全的各種敵對勢力列為恐怖組織，使其成為國際社會共同打擊的對象，切斷其資金來源，使其無藏身之地，徹底打擊危害國家安全的各種勢力和犯罪分子，有效維護國家安全。

（四）認真研究美國《愛國者法案》中的“長臂管轄原則”，防范洗錢法律風險

由于反洗錢工作的重要性，世界各國都將反洗錢義務的有效履行作為設立金融機構和合規運營的必要條件，從美國近期的金融法律、法規及有關制度規定的發布情況看，雖然金融危機后，美國在金融改革和其他領域有了一些變化，但美國法律對金融機構反洗錢工作要求越來越嚴。美國《愛國者法案》建立了全球金融反恐融資的監管架構，將預防、查明和起訴國際洗錢和恐怖融資行為，承擔義務的金融機構范圍進一步擴展，并在該法第317節設立了“長臂管轄原則”，即如果外國金融機構涉嫌違反美國有關法案的規定，只要上述機構在美國設有分支機構或在美境內開有賬戶，原則上美國法院可以行使司法管轄權。“長臂管轄原則”對金融機構的經營產生了深遠的影響，尤其是對于從事國際結算業務的金融機構和涉外業務的企業影響最為明顯。由于美元在國際貨幣體系中的超級地位，金融機構只要經營國際業務就離不開美元支付。改革開放以來，我國金融業國際化步伐逐漸加快，在全球設立的分支機構越來越多。國有商業銀行和部分股份制銀行都在美國設有分行，國內絕大多數股份制銀行、地區性商業銀行都開設了美元清算賬戶。我們必須加強對《愛國者法案》和“長臂管轄原則”的研究，未雨綢繆，督促金融機構建立有效的洗錢防控機制，充分做好各種應對準備，防范洗錢法律風險。金融機構要結合自身業務特點，按照洗錢風險防控、預警和處理程序以及相應的反洗錢要求，努力完善反洗錢內控制度。要認真做好客戶洗錢風險分類工作，建立科學的風險評估體系，科學確定客戶風險等級，按照風險程度開展客戶盡職調查，提升可疑交易監測分析能力。加強新業務領域的反洗錢工作，每項新業務、新產品的出臺都要有相應的反洗錢措施，要加強對網上銀行、電話銀行、銀行卡等高風險領域的持續監控，提高洗錢風險防控能力，讓我們的反洗錢工作無懈可擊。

（五）完善國家反洗錢工作機制

FATF《新標準》更加突出反洗錢國家戰略，要求世界各國準確評價本國的洗錢風險，并據此制定和定期審查本國反洗錢與反恐怖、反擴散融資政策。指定某一部門或者建立其他機構負責該政策的實施，確保政策制定者、金融情報中心、執法機關、監管機構和其他相關主管部門，在政策制定和執行層面，建立有效機制，加強合作和必要的協調，有效打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資活動。我國已經建立了以中國人民銀行為牽頭部門的國務院反洗錢部際聯席會議制度，并取得了一定的成效，但仍需進一步明確職責，充分發揮各個成員單位的作用。人民銀行要積極履行國務院反洗錢主管部門與召集人的職責，堅持和完善聯席會議制度，建立日常聯系人制度，加強溝通交流，進一步完善日常聯絡協調、情報會商、線索移送、案件協查機制，在洗錢犯罪的預防和監測中發揮骨干作用。司法部門應進一步加大對洗錢案件的偵破與打擊力度，提升反洗錢工作的成效。金融監管部門要進一步強化反洗錢合規監管責任，在審批新設金融機構或金融機構新設分支機構時，嚴格審查新設機構反洗錢內部控制制度方案，加強反洗錢準入監管；日常監管中，要將金融機構反洗錢內控制度建設納入監督管理范圍，依法制定相關的規范要求，要求所監管的金融機構按規定建立健全反洗錢內部控制制度，并對其進行監督檢查，督促金融機構反洗錢內控制度的有效執行，提高金融機構防范洗錢風險的能力。國務院反洗錢部際聯席會議其他成員單位也要依法承擔起各自的監管、信息提供、報告、協作等反洗錢職責，共同建立運轉高效的反洗錢工作機制。

注：

①國際上習慣將反洗錢和反恐融資并列表述，即Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism，簡稱AML/CFT，表述簡便。但中文表述“反洗錢和反恐融資”比較贅冗，為表述簡便，將“反洗錢和反恐融資”簡稱為“反洗錢”，這在理論界和反洗錢實踐中是約定俗成的。2008年起，大規模殺傷性武器擴散融資成為反洗錢的重要領域，2012年2月16日金融行動特別工作組發布新的《反洗錢、反恐怖融資和反擴散融資國際標準》，將反洗錢擴大到大規模殺傷性武器擴散融資領域，如無特別聲明，在對反洗錢的單獨表述中，反洗錢包括通常意義的反洗錢和反恐融資、反大規模殺傷性武器擴散融資。

②2001年10月24日，美國參眾兩院通過了《為攔截和阻止恐怖主義而提供適當手段以團結和鞏固美利堅的法案》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001）。若將該法案名稱各詞的第一個英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT”，故簡稱為《愛國者法案》。

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（責任編輯 耿 欣；校對 YT，GX）