制度變遷視角下美國農保制度對我國的啟示

劉冬雪　孫一昕

摘 要：美國農業保險制度的演進，實質上是政府主導和財政支持下法律制度完善、資源配置優化的制度變遷過程。美國的案例說明了政府主導下的強制性制度變遷是完善農業保險制度體系的最優路徑。自2004年開展農業保險試點至今，我國農業保險發展很快，但制度缺陷明顯。通過借鑒美國經驗，加大農業保險財政支持，出臺農險制度發展規劃，完善農業保險制度體系刻不容緩。

關鍵詞：制度變遷；農業保險；政府主導

中圖分類號：F840.66 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2013）05-0064-04

一、引言

2004年，保監會在上海、吉林、黑龍江分別批設了三家專業性農業保險公司，之后又在江蘇、四川、遼寧、新疆等地開展保險公司與政府聯辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農業保險試點工作，我國的農業保險進入政策性農業保險試點階段。目前，我國農業保險發展較快，但在制度上仍然存在一定的缺陷：一是缺乏專門的農險立法、風險管理政策以及再保險機制等制度供給；二是經營主體職能不明確、經營規范不完備、經營隊伍素質不高等原因引起的低效率的制度落實；三是監管出現一定的混亂。

制度變遷理論是研究制度屬性及其變遷路徑的理論，屬于新制度經濟學的范疇。根據制度變遷理論，作為公共產品供給的主體，政府進行強制性制度變遷，能夠充分發揮政府強制力等方面的優勢，以最快的速度推進制度變遷，降低制度變遷的成本。在美國農業保險制度的演進中，政府所進行的強制性制度變遷路徑，對我國農業保險制度的發展完善具有十分重要的借鑒意義。

二、農業保險的屬性分析

（一）農業保險的制度屬性

本文認為，農業保險實質上是一種制度安排，農業保險制度劃定了農業保險的邊界，是農業保險的核心內容。類比其他制度，農業保險制度由以下內容組成：一是農業保險制度的對象，即農業保險制度范圍與指向，包括主體對象與客體對象。二是農業保險制度的規范，即各對象的責任、義務、權利，為農業保險制度的主體內容，具有普遍約束力。三是農業保險制度的載體，包括以保險公司、投保人、監管人為主體的具體載體和以各種政策、保險監管、技術創新為主體的抽象載體。四是農業保險制度的不斷更新完善，或者說生命力。五是農業保險制度的核心價值觀，即對農業保險制度的目標定位以及價值判定。因此，完善的農業保險制度，必須具備完善的五項內容。

（二）農業保險的準公共物品屬性

國內學者普遍認為農業保險具有準公共物品的屬性。王國軍（2002）認為農業保險產品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多趨近于公共物品。馮文麗和林寶清（2003）從福利經濟學的角度，論證了農業保險是一種準公共物品，揭示了農業保險具有生產的正外部性和消費的正外部性。費友海（2006）認為農業保險是介于純公共物品和純私人物品之間的準公共物品，具有效用的不可分割性、消費的排他性、取得方式的非競爭性、經營的規模性和成本收益外部性等準公共品的基本特征。根據市場失靈理論，農業保險的準公共物品屬性和正外部性，決定了它由政府介入可以提高社會資源配置效率。

（三）農業保險的弱可保性

可保風險要滿足四個條件：一是大量同質的風險存在以便保險人比較精確地預測損失的平均頻率和程度；二是損失必須是意外的；三是損失必須是可測定的；四是保險標的大部分不能在同時遭受損失。主要針對自然風險的農業保險來說，它基本滿足了以上四個條件，因此具有可保性。同時，這種可保性較“弱”，主要體現在三個方面：一是逆向選擇和道德風險；二是被保風險過大；三是損失概率難以精算。米蘭達和格勞伯（Miranda和Glauber，1997）通過模型計算得出結論：一般保險人的加權平均變異系數百分數為8.6%，而農業保險人的則為84%，農業保險人所面臨的系統性風險約為一般保險人的10倍左右。綜上所述，農業風險具有弱可保性。農業保險的弱可保性，決定了它的實施必須依靠更多的資金支持。

三、美國農業保險制度的演進路徑

（一）私營農險階段（1938年之前）

19世紀末20世紀初期，美國的保險公司開始嘗試經營農業保險。最早的美國農業保險是由私營保險公司自主經營的，沒有政府任何介入。早期萌芽的農業保險業務，并沒有形成較為統一和固定的農業保險制度，只是私營保險公司對不同受保農作物的保險規定。由于資金薄弱，農業自身的弱質性和風險難以分散等原因，私營公司難以支持農險發生時的保費賠償，私人經營的農業保險業務都以失敗告終。

美國農業保險制度早期萌芽的失敗，充分說明了對具有弱可保性和準公共物品屬性的農業保險來說，高交易成本和低資源配置效率下的私人保險制度難以存活，也就是說，農業保險制度必須有政府介入。

（二）政府獨營農險階段（1938—1980年）

19世紀30年代，經濟大蕭條下的農業危機以及干旱引起的自然災害，給美國農民帶來了巨大的損失，而美國私人農業保險的失敗造成了農業保險制度的缺失，致使農業保險制度安全功能嚴重缺位，迫使政府不得不出面制定農業保險制度。1938年，美國政府頒布《1938年聯邦農作物保險法》，實質上是通過法律的形式建立了政府單獨經營的農業保險制度。該法律確立了美國的農業保險的經營機構為“聯邦作物保險公司”（FCIC），并規定了農業保險具體的實施辦法以及綜合農作物保險的范圍與條件，本階段美國農業保險制度的變更是通過不斷修訂和完善該法規進行的，截至1980年共計修改了12次。

政府對農業保險的單獨經營，解決了農業保險作為準公共產品的正外部性問題，與私人農險相比提高了社會福利，美國的農業保險制度得到了極大的發展。但是，由于美國政府單獨經營農險還處于試驗與摸索階段，本階段農業保險長期面臨著兩個問題：制度不完善造成的農戶低參保率問題以及農業保險弱可保性造成的相對過高的保險成本。據統計，1956—1980年間，美國農戶的參保率不到總可承保面積的10%。從表1可以看出，多數年份的損失率（損失率為一段時間內總的賠償費用除以總的保險成本）超過1，也就是說保費賠償超過保費的總成本。

（三）公私共營農險階段（1980—1996年）

1974—1980年，美國經歷了較為嚴重的通貨膨脹，里根總統就職后放松了政府對經濟的管制和干預，標志著美國從凱恩斯主義向新自由主義的轉變。在此背景下，針對政府單獨經營農險階段的弊端，1980年美國通過了《l980年聯邦農作物保險法案》，實質上是建立了公私共同經營的農業保險制度。該法案主要進行了三方面的創新：一是將政策重點從災難援助計劃轉移到大力發展農作物保險上來；二是允許私人保險公司經營農作物保險，FCIC在親自經營的同時，對私人保險公司和參保的農業生產者進行補貼，并提供再保險；三是將農業保險范圍在地域和產品上極大地擴大。之后美國政府頒布了《食物、農業、資源保護和貿易法案》、《1994年作物保險改革法案》等一系列的相關規范法案。

私人保險公司的介入，在一定程度上解決了農業保險弱可保性中存在的信息不對稱、道德風險等問題，美國的農業保險制度得到了迅速的發展。一方面美國農業保險范圍迅速擴大，聯邦作物保險計劃的承保面積、銷售的保險單、農戶的參保率、總收取保費等經濟指標都有了較大的進步，農業保險的參保率有了長足的進展；另一方面，美國實現了從災難援助項目為主到以農業保險為主，災害援助項目成為農業保險的補充的制度演進。但是，弱可保性引起的相對較高的保險成本問題并未得到改善。美國聯邦作物保險計劃的總管理費從1981年的不到1億美元增加到了1994年的3.19億美元，1981—1996年間，聯邦作物保險計劃的費用總體超出了102.99億美元，作物保險的費用隨著增加的保費補貼和較高的計劃參與率也在成比例地增加。與此同時，農業保險的損失率仍然居高不下，1981—1993年均超過1，最高達到2.45。這說明農業保險的弱可保性問題沒有改善，也表明美國農業保險制度仍需進一步改革。

（四）政府監管下的私營農險階段（1996年至今）

1992年克林頓成為美國總統以后，美國逐漸采取介于凱恩斯主義與新保守主義之間的折中主義經濟政策。為了減輕農業的財政預算壓力，加強并完善農業生產市場導向，1996年，美國政府制定了《1996年聯邦農業完善與改革法案》，創建了“風險管理局”（RMA）對農業保險進行監管，逐漸將FCIC從農險直接業務中撤出，美國的農業保險制度進入了政府監管下的私營保險公司經營農險階段。這段時期頒布的《2000年農業風險保障法》、《2008年農場法案》以及對之前法律的修改，帶有明顯的市場化特征。

本階段美國農業保險制度的發展具有了政府政策支持引導、私人保險公司市場化運營的特點，與公私合營的農業保險制度相比更進了一步。一是進一步擴大了美國的農業保險范圍，這從承保面積買高比例的增加可以看出。2009年，美國10種主要農作物承保面積的92%具有買高保險，比1999年增長19個百分點。二是政府投入的相對較高的保險成本問題得到了改善，1996年以后，聯邦作物保險計劃的損失率基本控制在了1以下，而且購買的保險形式正在向更加綜合的盈利保險轉化，2009年美國盈利保險占了承保面積的57%，比1999年增長了30個百分點。

四、美國農業保險制度演進的基本邏輯

研究美國農業保險制度的演進路徑可以看出，美國農業保險制度的建立和變遷與美國政府農業保險政策的演變密不可分，是一種政府主導的強制性制度變遷。制度演進中對于其制度安排的路徑選擇，根源是美國政府追求社會福利最大化而實現的社會資源的優化再分配，具體體現在農業保險制度屬性的不斷完善，這就是美國農業保險制度演進的基本邏輯。

（一）農業保險制度屬性的完善過程

美國農業保險制度的演進，實質上是農業保險制度屬性的完善過程。根據前文所述，該制度變遷主要體現在五個方面的完善：一是對象的完善，逐漸形成包括農業部、農業風險管理局、聯邦作物保險公司、州政府、農業部總監察辦公室等多個部門的主體對象，以及包括養殖業、種植業、畜牧業與保險業在內的客體對象。二是農業保險制度的完善，通過不斷出臺新的法律規定以及修改完善之前的法律規定完成。三是載體的完善，逐漸形成包括保險公司、投保人、保險代理人、監管人在內的具體載體，以及包括補貼政策、財稅政策、再保險政策、保險教育培訓、保險監管、技術研發等在內的抽象載體。四是農業保險制度的不斷創新，逐漸提高了資源配置效率。五是農業保險制度核心價值觀的完善，逐漸形成政策主導型的農險制度，以及基于農業保險屬性下提高社會福利并兼顧效率的價值判定。

（二）政府主導下的強制性制度變遷過程

不難看出，美國農業保險制度的變遷是強制性的制度變遷。由私營農險階段到政府獨營農險階段，再到公私共營農險階段，以及之后的政府監管下的私營農險階段，各階段之間農業保險制度變遷的時序安排、制度模式、以及啟動的方式完全取決于美國政府的能力和意愿，具有明顯的制度設計的特征。隨著美國農業保險制度的不斷發展與改革，作為主導的政府依靠其強制力進行制度供給及制度執行，其集權性特征在具有準公共物品的農業保險資源的配置過程中表現十分明顯。制度變遷理論認為，強制性制度變遷的優勢在于，政府能夠以最快的速度和最短的時間推動制度變遷，可以用“暴力潛能”與強制力等優勢，減少制度變遷的成本，使制度變遷更有效率。

（三）財政支持下的福利提升過程

農業保險的弱可保性引起的高額保險成本決定了其順利實施必須引入大量的資金支持。從美國農業保險制度變遷過程來看，美國政府通過財政補貼、財政支持、稅收優惠、保費打折等一系列的政策承擔了主要的資金支持。美國政府對農業保險大量資金投入的目的是提升社會福利。從福利經濟學角度看，美國農業保險制度的變遷過程實際上是政府對社會資源配置的優化過程。政府投入實際上是對社會資源進行合理的再分配，這種資源再分配的結果是消費者得到更多的消費者剩余，農民通過購買農業保險的方式將生產風險降到了最低，私營保險公司在經營農業保險的過程中獲得了政府給予的補貼剩余，最終，在這種社會資源配置中社會福利實現了最大化。正如庹國柱（2011）所指出的，美國農作物保險是美國社會福利制度的一部分。

五、結論與啟示

目前我國的農業保險制度處于農業保險試點階段，并沒有形成統一和成熟的農業保險模式。雖然目前已經允許部分私營保險組織形式進入農業保險進行試點，但是并沒有建立健全的農業保險制度體系，也沒有制定科學合理的農業保險制度發展規劃，國家財政對農業保險的政策支持也有待提高。因此，我國的農業保險仍然處于較為初級的發展階段。借鑒美國農業保險制度的演進，我們可以得到以下啟示：

（一）建立政府主導型的農業保險制度體系

綜觀美國農業保險制度的演進過程，政府作為制度供給和制度支持的角色一直發揮著不可或缺的作用。如果沒有美國政府長期不斷的支持，就沒有美國農業保險制度如今的發展成就。我國的農業保險制度發展還處在較為初級的探索階段，政府更應該承擔起農業保險制度發展的主導地位。作為強制性制度變遷的主體，政府的當務之急是遵循“先保障后福利”、“先安全后發展”、“一體化和區域化并存”的原則，分階段、分步驟地逐步建立和完善適合我國的農業保險制度體系。要加快農業保險的立法進程，確立農業保險的制度邊界；建立專門的農業保險機構，完善經營和監管主體；開發出適合我國國情的農業保險產品，加強保險業和金融業的有效結合，最終建立較為完善的政府主導型農業保險制度體系。

（二）合理規劃我國農業保險制度的演進路徑

通過對美國農業保險制度演進路徑的研究，本文認為，經過長達70多年的制度演進，美國農業保險目前的經營管理體制選擇已經較為合理和有效。美國目前的經營管理體制是政府提供政策規范并給予農業保險補貼，私人保險公司作為經營農業保險的主體，在政府監督下接近于市場化運營。目前我國的農業保險制度還處在初級的探索發展階段，我們不能從一開始就盲目照搬美國目前較為先進的農險制度，而是應該根據我國國情，通過學習美國的制度變遷經驗，合理規劃我國農業保險制度的演進路徑，設計出分階段、分步驟的農業保險制度演進計劃，在實施中不斷改進農業保險制度，最終建立中國特色的農業保險制度體系。目前，我國正在進行農業保險試點工作，各試點可以嘗試多種模式的經營管理體制，綜合比較各種組織形式的農險機構的業績，完善和推廣優秀的農險機構組織形式?？梢钥紤]成立類似于美國FCIC、RMA這樣的農險專門管理機構，負責研究、制定和完善我國的農業保險政策。

（三）加大政府對于農業保險的財政支持。

美國農業保險制度的變遷是建立在美國充足的財政資金支持基礎上的以社會福利為取向的演進，政府的財政支持對美國農業保險制度的發展和完善不可或缺。我國農業保險制度的發展，同樣離不開政府對于農業保險的財政支持。雖然目前我國已經開始實行財政補貼，但是財政補貼的力度、資金來源、地區差異、制度設計等問題仍需要進一步完善。此外，我國政府還可以從涉農貸款政策優惠、涉農稅收減免、保費打折以及對于農業保險機構的財政支持等方面增大財政支持力度。雖然同經濟發達的美國相比，目前我國還不能將農業保險制度作為社會福利制度的一部分，但應該首先建立政策性農險補貼的長效機制。

參考文獻：

[1]王國軍.建立農村社會保障制度的必須性與可行思路[J].科技導報，2002，（9）.

[2]馮文麗，林寶清.我國農業保險短缺的經濟分析[J].福建論壇，2003，（6）.

（責任編輯 劉西順；校對 XY，XS）