政府公信力視角下的房地產調控政策分析

■陳衛東 幸高龍

一、導言

自2005年以來，我國先后出臺了一系列政策對房地產市場進行調控。然而，在這一系列調控政策實施的背景下，調控效果卻并不樂觀，甚至出現了“屢高屢調”、“越調越漲”的現象。從局部地區來看，無論是東部、西部還是中部地區，房價都呈現出同向波動和逐步上漲的趨勢，以東部城市上海、中部城市南昌與西部城市重慶為例，從2006年到2012年，三個城市房價上漲的幅度均超過了100%，而且上漲速度呈現出逐年加快的態勢。從全國整體情況來看，全國各城市的住房價格近年來一直在逐步攀升，并出現了加速上升的趨勢。圖1是2001—2011年我國一百個城市的平均房價走勢圖。

由圖1可以看出，在中央政府出臺房地產調控政策之前，2001—2004年房價雖然上漲，但幅度并不大，趨勢相對平緩;自2005年對房地產調控以后，房價的上漲趨勢逐漸趨于明顯;2006—2007年，房價的上漲速度明顯高于先前水平，呈現出繼續“抬頭”的態勢;2008年由于全球性的金融危機，房價水平相對2007年基本持平。但是，2008年以后，房價呈指數式急劇上漲，2013年3月全國百城住宅均價高達9998元/m2。而與此同時，我國居民的收入水平卻遠遠趕不上房價的上漲速度，致使中低收入家庭的住房問題愈發嚴重，越來越多的城市工薪階層淪為“房奴”。

圖1 全國一百個典型城市房屋均價走勢圖

由此可見，我國政府的房地產調控政策并沒有從根本上解決房價上漲過快的問題，與之相反，房價上漲幾乎達到失控的局面。根據時間的不一致性理論，政府公信力的缺失將會導致民眾對政府所制定的政策措施的不信任，進而導致宏觀經濟調控的低效率，甚至出現宏觀經濟政策的反效果。

二、政府公信力與房地產調控政策的理論分析

為了防止“越調越漲”的現象繼續出現，必須對房地產調控政策中各個參與主體的經濟行為進行分析，同時運用時間的不一致性、理性預期以及博弈論的理論來分析房地產調控政策效率低下的原因，明確這些理論的作用機理，進而形成一個理論框架，從政府公信力角度來尋求解決房地產調控低效率的方法。

（一）調控中影響政府公信力的相關理論

在對房地產調控中政府的公信力進行分析時，時間不一致性的概念、理性預期的觀點和博弈論的方法發揮了關鍵性的作用，其作用機理包括以下內容:

1.時間不一致性是指在t期為t+i期計劃的行動方案，在t+i期到來時，實施該行動方案不再是最優的。在經濟形勢發生變動時，為了對經濟進行調控，政府可能會承諾實行某種政策，并進行宣傳。此后，民眾就會根據政府的這種政策宣傳調整自己的行為，一旦民眾進入行為調整狀態之中，政府就會察覺繼續執行之前所承諾的政策不再是最優選擇，而背棄之前的承諾會獲得更大的好處。因此，政府就有很大的沖動來背棄之前的承諾，實行當時情況下的最優政策，產生時間的不一致性。在政府實行宏觀經濟政策的過程中，時間不一致性是一種常見的、比較棘手的現象。

2.根據理性預期的觀點，人們會根據所能得到的一切有效信息作出自己的預測，因此，預測總是對未來的最佳估計。然而，這并非說人們的預測結果一定完全精準，理性預期只是說明人們在做出預測時不會犯系統性的錯誤。從長期來看，由于人們有足夠的時間和信息來修正自己的預期誤差，長期的預期與實際是一致的。盡管理性預期的觀點還存在著爭議，但就目前而言，它仍然是處理預期的一種最優、最接近經濟事實的方法。

3.博弈論主要研究相互依賴、相互影響的多人決策問題，其研究的核心是尋找博弈問題的解。對博弈問題的規范性描述是科學、系統分析博弈問題的基礎，只要給出博弈問題的基本構成要素——參與人、參與人的戰略集和參與人的支付，就可以完成對博弈問題的建模，通過擴展式博弈模型建立博弈樹，不僅可以看到博弈的結果，而且還可以直觀地看到博弈的過程，同時也意味著可以用Nash均衡來描述該博弈的解。

（二）政府公信力與房地產調控政策的理論分析框架

由于房地產調控涉及政府、房地產開發商和民眾等主體，因而針對政府調控房價的博弈問題，我們可以利用政府與民眾的決策行為來建立博弈模型，以便從理論上分析房地產調控效果一直不理想的原因。

假設在t期，由于需求拉動、供給沖擊等原因，政府發現房價過高，超過了大多數居民的支付能力。在這種情況下，政府承諾會在t+1期實行一系列旨在降低房價的政策，為了政策的效果考慮，政府會同時對其承諾的政策進行廣泛的宣傳。如果民眾相信了政府的承諾，就會形成一種房價降低的預期，減少在t期的購買，造成對住房需求的減少;而房地產開發商也預期房價降低，會降低房價以促進銷售。這樣，在t+1期，房價必然會下降。然而，根據我國的現實狀況，政府現階段的財政收入有很大一部分依賴于土地出讓金的收入，在t+1期房價已經降到了“可以容忍”價位的情況下，如果繼續履行之前的承諾，進一步出臺房地產調控政策，可能會導致土地價格大幅下跌從而影響財政收入。同時，進一步的房地產調控政策還可能抑制房地產市場發展，影響經濟增長。因此，若房價已經處于政府的心理價位，堅持之前的承諾就不再是最優政策，政府可能會繼續出臺幾個新的、沒有實際意義的文件便草草了事，而不會進行實質性的政策干預。

為了分析的方便，假設民眾只關心房價的高低，而政府則同時關心房價的高低與財政收入的增長。在博弈過程中，假設民眾先行動并將其 （行為）結果寫在前面，政府后行動并將其(行為)結果寫在后面。同時，假設當民眾不相信政府的承諾時，由于政策的無效性，政府也不會履行之前的承諾。因而，可以畫出政府與民眾之間的博弈樹，如圖2所示。

由于在民眾選擇相信政府時，政府選擇執行承諾不是最優的決策，因此政府不會執行之前的承諾，而民眾自然不會選擇相信政府的承諾。根據完全信息的動態博弈理論，該博弈的子博弈精煉納什均衡是(不信，違背)，其結果為(高房價，高房價高收入)。因此，根據時間不一致性與理性預期的觀點，可以得出政府的承諾是不可信的，這種公信力的缺失導致了房地產調控政策的無效性。

圖2 政府與民眾的博弈樹

三、房地產調控過程中政府公信力缺失的原因

政府公信力反映的是公眾對政府的承諾和政府承諾之后的行為是否一致的認可程度，也指政府通過自己的行為贏得社會公眾信任的能力。政府公信力的缺失會直接導致公眾對政府政策的不信任，產生時間的不一致性，進而影響房地產調控政策的效果。因此，探尋政府公信力缺失的原因對提高房地產調控效果意義重大。

（一）各級政府之間偏好的不一致

由于政府部門的自利性，從中央到地方，每級政府都是一個利益主體，其偏好存在多樣性，它們的目標函數中既包括穩定房價又包括經濟增長。房價問題對中央而言是民生問題，但對地方而言卻是經濟問題。自分稅制改革以來，我國形成了財權上移、事權下移的財政格局，導致地方政府收不抵支的財政困境，而房地產行業對GDP的貢獻又比較高，并且地方政府的財政收入很大部分來自土地出讓金收入，如果房價下跌，地價自然也會下跌，這將不可避免地影響地方政府的財政收入。當中央為抑制房價上漲出臺調控政策時，地方政府不會舍棄高財政收入去追求低房價，民眾也自然不會相信地方政府會犧牲經濟增長來解決房價過高的問題。在這種預期下住房需求不會減少，房價也不會下降，中央政府的房價調控政策也就成了一紙空文。

（二）政府調控政策的目標不明確

縱觀我國近年來的房地產調控政策，政府的政策目標不夠明確，經常采取相機抉擇的手段來調控房價，造成調控政策的忽緊忽松，有時為了民生嚴厲打壓房價，有時為了經濟增長又默許房價上漲，存在反復性和間斷性。如2008年金融危機爆發后，政府立即放棄之前抑制房價上漲的緊縮政策，實行4萬億刺激計劃、低利率和減免稅等擴張性政策來鼓勵房地產市場發展，然而2009年11月又轉而實施嚴厲的調控政策，密集出臺限貸、限購和開征房產稅等緊縮性政策。這種頻繁變動的調控政策不但會給宏觀經濟帶來巨大沖擊，而且會擾亂民眾對房價調控政策的預期，產生住房資源短缺的誤判，削弱房地產調控效果，逐漸“蠶食”政府的公信力。

（三）政府錯誤的經濟發展觀

目前中央對地方政府的政績考核偏向“唯GDP論”，而實證研究也表明，房地產市場的發展與GDP的增長存在正相關關系，房地產行業對我國經濟增長保持平均每年10%以上的貢獻率，所以，各級政府通過調控房地產市場來間接調控宏觀經濟。當經濟受到沖擊時，政府會采取擴張性政策鼓勵房地產市場發展來拉動經濟增長;當國內的通貨膨脹率過高時，政府又會采取緊縮的政策限制房地產市場發展。這種利用房地產對經濟的拉動作用來頻繁出臺或緊或松的政策，一定程度上只是從政府自身利益考慮，將房地產作為宏觀調控的一個棋子，而忽視了政策客體的反應，沒有考慮到開發商、公眾、銀行等的預期，加上調控政策缺乏透明度，進而侵蝕了政府的公信力。

以上的各種原因，導致了民眾對政府的承諾不再信任，等政府再次進行房地產調控的時候，民眾利用理性預期已經做出了相應的行為調整，因而導致政府調控房價的政策低效率。

四、從政府公信力角度來實施房地產調控政策的建議

目前，房價依然居高不下，中低收入家庭的住房問題仍然無法解決，由此帶來的社會矛盾也越發尖銳。然而，要解決高房價的問題，很大程度上依賴于宏觀調控政策的可置信性，取決于政府的公信力。因此，政府應當采取以下措施來提高自身的公信力，使承諾變得可信，進而提高政府房地產調控政策的效率。

（一）建立良好的政府公信體系，提高房價調控效率

政府公信力反映的是公眾對政府的承諾和政府承諾之后的行為是否一致的認可程度，如果政府的公信力缺失，公眾就會對政府的政策不信任，從而影響公眾的理性預期，進而影響這項政策的執行效果。因此，建立良好的政府公信體系，對政府調控房地產市場有重要作用。

我國政府可以采取博弈論中的策略性行為來提高政府的公信力，增加政策承諾的可信度。具體包括以下幾方面:一是要轉變“唯GDP論”的經濟發展觀念，不對地方政府的經濟增長設定硬性指標，在調控房價的政策上統一中央與地方的基調，讓民眾感受到政府調控房地產市場的決心，相信政府的承諾。二是在完善房地產市場信息化方面，應加強商品房交易網上監管平臺的建設，實現房地產檔案的數據化管理。在目前已建立的包括十三個子系統的房地產市場信息系統的基礎上，形成統一的信息共享監管平臺，實現全國住房信息系統在縣級以上城市聯網。三是要加強媒體輿論的引導，充分運用報紙、雜志、電視、網絡等來提高房地產調控政策的公開性和透明性，真實反映房地產市場發展的狀況，準確傳達政府的調控意向，使政府和媒體形成良性互動，幫助群眾根據調控政策形成合理預期。

（二）明確調控目標，形成兼具規則和靈活性的長效機制

近年來，在國八條、國六條、新國十條等房地產調控政策下，以限貸限購等為主的短期非市場化調控手段密集出臺，這些政策雖然在某一個時點上的效果較好，但長期內的有效性卻很差。運用這種短期的、非市場化的政策，不利于房地產市場的長期穩定發展，而且會使民眾產生房屋短缺的預期。因此，政府在制定經濟政策時必須兼顧規則性和靈活性，選擇易被民眾理解的政策規則，通過設計長效機制來形成可信的承諾，以保持政策的一致性和連貫性。

既要遵循一定的規則又不失靈活性，可以在全國開征房產稅，通過科學的稅制設計來形成房地產調控的長效機制。第一，擴大房產稅的征收范圍，即對存量房又對增量房征稅，打擊投機性購房需求，遏制房價的過快上漲;第二，采用差別化累進稅率，當通貨膨脹時，房價進入高稅率檔次，征收房產稅能在一定程度上遏制房價的上漲，當經濟衰退時，房價進入低稅率檔次，低稅率能在一定程度上減少房產稅稅收負擔，有利于經濟復蘇;第三，利用房產稅收入來籌集地方財政收入，使地方政府擺脫對“土地財政”的依賴，為保障性住房項目籌集資金，減少地方政府的財政壓力。

（三）加快保障性住房建設，緩解房地產市場供求矛盾

房地產市場穩定的供求關系是房價穩定的前提，也是民眾對房價建立理性預期的基礎。因此，政府應重視調節住宅供求關系，建立多層次的住房供應體系，緩解房地產市場的供求矛盾，這對提高政府公信力和形成穩定的預期有積極作用。

近年來，我國建立了包括經濟適用房、廉租房和政策性租賃房等在內的住房保障體系，雖然保障性住房的建設總量不斷增加，但當前我國保障性住房覆蓋率只有7%左右，離住建部要求的20%的目標還有很大差距。因此，我國要增加保障性住房供給，在籌集保障房資金方面，要吸納保險資金參與并請銀行為保障房項目設計融資方案來籌集資金;在擴大保障房房源方面，應利用集體建設用地開發公租房，并利用商品房用地開發“先租后售”的保障房。通過發展保障性住房來從根本上真正解決住房供需矛盾，增加住房供給，提高政府公信力，使民眾形成房價下降的預期。

總體來說，雖然我國的房地產調控是一個多主體的博弈過程，但從提高政府公信力的角度出發，保持中央和地方一致的調控基調，來制定目標明確、連貫性強的房價調控政策，有利于穩定市場預期，提高房地產調控的效率，從而標本兼治以解決我國的高房價問題。

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