省域義務教育財政均衡政策論析

李 坤，楊 柳

(湖南農業大學計劃財務處，湖南長沙410128)

一 我國義務教育財政非均衡發展及其危害

1.從義務教育的辦學理念來看。以1978年改革開放元年為界，受經濟社會發展水平制約，尤其是思想認識上的局限性，我國義務教育在前30年總體上是主動走差異化發展的道路。新中國成立后，對舊制度的否定和改變，在教育上突出體現在向工農大眾開放教育，利用多種形式幫助廣大工農大眾學習文化知識和受教育，體現了重視社會公平和教育公平的基本價值。但是受階級斗爭思想的影響，那些所謂的非勞動人民、剝削階級和反動分子階層子弟的受教育權卻被限制甚至剝奪。更為重要的是，為了盡快恢復經濟發展生產，迅速實現工業化和建設強大的國防，教育如何應對這種緊迫需求，以承擔起培養和輸送人才的任務。歷史選擇了一條如今的民眾都很熟悉的道路，即推行精英教育路線或者說重點建設策略;于是全國普遍出現了重高等教育、輕基礎教育，青睞重點學校建設、忽視一般學校發展，層層選拔尖子生，培養少數英才的精英主義現象。這種差異化發展的思想主導了新中國的教育發展理論與實踐，辦學資源被理所當然地向高等教育、城市學校和重點學校傾斜和集聚，造成基礎教育尤其是農村教育長期薄弱，城鄉之間、地區之間的差距不斷加大。

2.從義務教育的財政體制來看。與辦學理念上差異化思想的主觀性相比，我國的教育財政體制的確立，則一度在客觀上給義務教育均衡發展制造了不可逾越的制度障礙。改革開放后，教育也在發生變化，尤其是普及教育受到重視并逐步走上正軌。但是，畢竟新的教育財政體制尚在醞釀之中，受計劃經濟時期思想傳統的影響和路徑依賴，直到1985年教育體制改革前夕，義務教育仍然自覺不自覺地沿著原來差異化發展的道路前進。1986年國家頒布《義務教育法》以法律形式明確義務教育“實行地方負責，分級管理”原則，在農村就是以“鄉、村”為主。在調動各級各部門辦學積極性的同時，事實上也把義務教育推向了“二元辦學體制”的模式之中。由于確保財力并不在這次教育財政體制改革的日程上，差異正一步步加劇。1994年分稅制改革，義務教育迎來了“以縣為主，鄉鎮為輔”的體制，這是一種與集權化財政體制背道而馳的分權化辦學體制，等待它的是財力“苦樂不均”進一步加劇，縱然思想上認識到均衡發展的意義，基層政府也因承擔不起辦學財力而被迫“舍車保帥”。

3.問題與反思。如何評價義務教育“分級辦學”歷史和分權化教育財政體制改革對義務教育均衡發展的影響。在肯定其客觀上取得了“普九”、“兩基”等數字上的巨大成績的同時，很多觀察者認為教育的數量發展相對于教育資源的籌集來說是明顯超前的，尤其在貧困農村地區，所以導致了辦學經費長期不穩定和短缺，嚴重影響到教育質量的確保和提高;無論是“三級辦學，兩級管理”還是“以縣為主”的辦學體制都擴大了義務教育財政的發展差距，從我國頒布《義務教育法》到宣布完成普及義務教育，僅用15年的時間(1986年～2000年)，這是世界教育發展史上的奇跡，但類似“運動式”的快速跨越發展，也留下一些遺憾和不足，資源配置不均導致的教育不公平問題，現階段已上升為義務教育面臨的突出問題。2001年開始的農村稅費改革如釜底抽薪，義務教育財政存在的問題終于水落石出集中暴露，之后隨著“以縣為主”體制的建立與完善，以及公共教育財政體制的逐步確立，通向義務教育均衡發展的大門逐漸打開。

二 省域義務教育財政均衡政策的現實基礎

隨著我國政府職能轉變的推進和公共財政的逐步建立、完善，針對義務教育發展中出現的一系列問題，國家對義務教育的辦學理念和政策做出積極調整。

1.義務教育均衡發展基本政策已經具備。從國家出臺的一系列關于義務教育方面的法律法規和大政方針，可以看出義務教育均衡發展理念已完全融入到義務教育發展政策的制定當中。以《義務教育法》為例，2006年新頒布的《義務教育法》全文6次提到“均衡”，明確指出:縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。與此同時，國家跟進出臺了一系列重大投入政策，全面推進義務教育均衡發展。如推行城鄉免費義務教育，免費提供農村義務教育教科書;建立農村義務教育經費保障新機制，加強中央財政對中西部地區義務教育的轉移支付;啟動農村義務教育階段學校教師特崗計劃;在全國義務教育學校實施績效工資，確保義務教育教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平，等等，都是緊緊圍繞促進義務教育均衡發展目標的重要舉措。

2.義務教育均衡發展財政體制實現重大突破。作為“以縣為主”辦學體制的調整和改進，國務院在2005年12月發出《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，要求我國2006年開始實施中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制，實質上明確了新的義務教育辦學體制。新的體制被進一步上升到法律的高度，在次年頒布的《義務教育法》中明確規定:義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制;義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。義務教育辦學體制體現出制度創新的特點，管理以縣為主經費各級分擔制度，實質上建立起了基于委托代理關系的“委托縣級管理，多級分擔經費”新的辦學體制，這種體制突破了“分級辦學”所造成財政資源配置“重點化”、“城市化”和“本級化”的弊端，為義務教育財政均衡提供了制度前提。

圖1 2002-2006年全國普通小學和普通初中生均預算內事業費支出情況

3.義務教育均衡投入格局初步形成。圖1反映了我國中小學生均預算內事業費支出逐年增長情況。2001-2010年我國義務教育總投入年均增長17.91%，預算內義務教育撥款年均增長21.45%。義務教育總投入從1883.95億元增加到8300.22億元，增加了3.41倍;財政預算內義務教育撥款從1274.23億元增加到7326.51億元，增加了4.75倍;生均預算內事業經費支出小學年增長22.51%，增加了5.22倍，初中年增長22.81%，增加了5.38倍。

在確保投入增長的同時，國家實行旨在縮小發展差距的均衡財政策略。在資金的投向上，保持義務教育預算內撥款六成以上用于農村和西部落后地區，使義務教育公共財政預算內撥款增長速度農村小學和初中均高于城市，西部地區顯著高于中東部地區(表1)。與此同時，國家接連推出一系列重大項目以改善和提高落后地區的辦學條件和發展水平，相繼啟動實施了國家貧困地區義務教育工程、全國中小學危房改造工程、農村中小學現代遠程教育工程、國家西部地區“兩基”攻堅計劃、農村寄宿制學校建設工程、中西部農村初中校舍改造工程、全國中小學校舍安全工程等。這些帶有傾斜性的投入政策和項目建設使我國義務教育發展薄弱地區和薄弱環節開始真正得到實惠和加強。

表1 2001-2010年全國預算內義務教育經費投入年均增長情況

三 實現省域義務教育財政均衡的路徑與手段

推進義務教育均衡發展并不是一件孤立的事情，需要放置于經濟社會建設發展的整體目標中，比如應當與時下的城鎮化、信息化、新農村建設等公共政策進行統籌考慮和推進。就義務教育本身而言，要實現均衡發展必須解決兩個重要問題，第一個問題是均衡應該走什么路線?即從縣域均衡、省域均衡、全國均衡逐步推進，或者按照別的均衡路線走，每一種路線都需要特定的政策和特定的義務教育財政管理體制做支撐，效果也不盡相同;第二個問題是有了均衡路線應該如何走?均衡的著力點在哪里，或者說重點從什么角度推進最為關鍵，才算是牽住了牛鼻子，實際就是對人、財、物等的優先抉擇進行合理配置的問題。

1.均衡路徑選擇。國家在實施“西部地區兩基攻堅計劃”、“農村中小學現代遠程教育工程”和資助家庭經濟困難學生“兩免一補”政策等方面均有良好的表現，從整體上推進了我國義務教育地區之間、城鄉之間的均衡發展，而實施免費義務教育更是將全國拉平在一條直線上。我國集權體制的優勢在大規模、大范圍、大改革的公共工程和政策的推動上表現得尤為突出，但也僅限于此。義務教育均衡發展是一個長期的過程，單靠國家的專項工程推動只能促動一時，難以形成穩定的機制和成熟的局面。從我國現行的財政體制來看，由于缺乏統一的總預算會計系統，缺乏轉移支付的分級測算等方面原因，導致中央政府對省以下財政管理體制缺乏協調能力;另外，我國地理版圖廣闊，行政管理層級多而復雜，按照財政聯邦主義理論，中央是最不熟悉地方情況的一級政府，由中央直接管理地方事務是低效的，對義務教育均衡發展也不例外。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出:“率先在縣(區)域內實現城鄉均衡發展，逐步在更大范圍內推進”，一些學者也指出義務教育均衡發展的推進政策是，從小范圍、小區域到大范圍、大區域，從縣到省市，最后實現全國教育均衡?！读x務教育法》則指出促進義務教育均衡發展是縣級以上人民政府的責任，但這樣的表述是極其模糊的。從邏輯上說，如果是推進大區域均衡，無論是縣還是省猶如“小馬拉大車”力有不逮;如果是小范圍均衡，雖說以縣的力量足矣，但能否促成從小范圍到大范圍逐步擴大均衡面，最后形成“燎原之勢”?2001年以來“以縣為主”的實踐已經證明，縣為主既解決不了義務教育的充足性問題，也解決不了公平性問題，結果是拉大了地區之間的發展差距。

我國的省級政府是地方最高級政府，省下面還有市、縣和鄉三級地方政府。省級政府在我國占有極其重要的地位，在分權化背景下更是如此，所謂的中央政府與地方政府的關系實際上就是中央政府與省級政府的關系，省級政府同時擁有與中央和省以下政府直接展開政治、經濟對話的地位和能力。從表2可以看出，我國共有31個省級行政單位、333個地級行政單位和2856個縣級行政單位，平均每個省有12個地級和92個縣級行政單位。與中央相比，省級政府的管理幅度明顯縮小，但大部分省仍保持相對較大的管理幅度。將推進義務教育均衡發展這項工作交給一個中央政府統籌和交給30幾個省級政府齊頭并進，其效果一定是截然不同的。新確定的義務教育管理體制，明確了省級政府對義務教育投入負有統籌落實的責任，這一定程度上賦予了省級政府在推進義務教育財政均衡上的法定義務。另外，一些學者的研究揭示了義務教育不均衡的省內差距大于省際差距的實際情況，換句話說，控制并縮小省內差距顯得更為緊迫，而這正取決于省級政府是否作為，而不是應不應該作為的問題。

2.均衡手段選擇。推進義務教育均衡發展的過程同時也是統籌教育資源配置的過程，在這個過程中，實現財政資源的均衡配置最為關鍵，脫離了財政的均衡，義務教育的一切均衡都無從談起。教育資源主要包括教育設施、教師資源和經費投入三個方面，其中經費投入是引導教育設施和教師資源合理配置達到均衡狀態的根本保證。隨著以國家投入為主的義務教育財政體制逐漸加強，財政資金成為義務教育投入的主要來源和依賴，這為政府實現對教育資源的均衡配置創造了前提和條件。從圖2可以看到自2001年以來的十年間，我國義務教育財政預算內撥款占總投入的比重提高了20.63個百分點，到2010年已經接近90%。當然，相比起教育設施，教師資源由于涉及人的因素在里面，情況更復雜一些。但一般來說，在工資福利待遇、工作條件與生活環境等方面做到大致均衡，既有利于教師隊伍穩定，也有利于實現教師交流，而這些待遇、條件和環境最終都可以通過投入來實現。試想我國城鄉一體化建設達到高水平階段的時候，那些在鄉村教書的優秀教師還會有進城的強烈沖動嗎?同樣，城里的教師交流到鄉村也將不會有現在這么困難。

表2 我國行政區劃簡表

在我國，中央財政穩定集中了全國超過一半的財政收入(圖3)。這種集中財力的做法是現代國家實施宏觀調控管理的必然選擇，也有利于實現全國和地區的財政均衡。不過中央收入的實際比重遠低于名義比重，比如2002年，在一般性轉移支付、專項轉移和稅收返還后，省級可控制財力占全國總財政資源的84%，中央僅為16%;2009年中央財政收入的實際比重為31%，地方為69%。在省級范圍內，下級政府對上級的依賴程度非常高，按2008年財政供養人口計算的人均財力，省級為15.9萬元，市級為15.8萬元，縣級僅4.5萬元，省級是縣級的3.5倍多。省域內省級財力的集中為實現省域義務教育財政均衡提供了重要前提。

圖3 我國2003-2012年中央、地方財政收入占比情況

四 實現省域義務教育財政均衡的政策建議

1.省級政府統籌落實教育經費投入政策。落實義務教育的法定投入責任。《義務教育法》第六章“經費保障”明確了國務院和地方各級政府對義務教育投入保障責任，要求將義務教育經費納入財政預算，地方財政預算對其予以單列，提出“三個增長”的要求，即“國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長”，明確義務教育經費由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔，還對義務教育轉移支付等方面進行了規定。省級政府應當在法律的框架下統籌制定并落實好本省的具體投入政策，不斷完善義務教育經費分擔機制，按照經費分擔機制確定的承擔比例，落實各級政府對義務教育的投入責任;省人大和審計監督部門要將各級財政預決算中對義務教育經費的落實情況列為重點監督對象和領域;依法落實關于教育經費和新增教育經費主要用于農村義務教育的規定，優先保障推進義務教育均衡發展所需資金。

探索建立拓寬義務教育經費渠道新的政策。按照公共教育經費籌集方式多元化思路，拓寬義務教育經費渠道，除了增加一般性財政撥款之外，還應通過其他籌集方式增加公共教育投入，比如通過設置教育類稅、費征收政策，建立義務教育經費與當地經濟發展同步增長的財稅保障機制。目前國內已經普遍開征的教育類稅費有教育費附加(又稱城市教育費附加)、地方教育附加、地方教育基金，部分地區還規定從土地出讓收益中提取一定比例用于教育，這些政策對于充實各省的義務教育經費具有重要意義。類似的探索和實踐應進一步深入研究并穩步開展，比如可以嘗試發行教育債券，以融資的形式解決義務教育資本性支出的資金短缺問題。在依法保證財政性教育投入的同時，應加快推進教育體制和運行機制的創新，想方設法吸引更多的社會資金，不斷拓寬義務教育投入的政策渠道，擴大教育資金來源，比如可以借鑒國外發行教育彩票的經驗，在我國福利彩票發行管理中心開設“福彩助學金”，從社會上吸收部分義務教育助學資金。

2.省級政府統籌教育經費分配與使用。教育經費的分配和使用環節是促進義務教育財政均衡的關鍵環節。實現財政教育經費均衡配置的要點是，優化省級義務教育經費支出結構，保證教育投入向農村地區、邊遠地區和特殊群體傾斜;按照既要縮小財政資源的增量差距又要縮小存量差距的要求，進一步增加對國家和省開發扶貧縣、財政困難縣、民族自治縣的投入，使這些地區的經費投入保持更快的增長速度;統籌實施專項工程，有計劃有步驟地做好專項資金安排，以工程項目的形式加快實現省域內義務教育學校辦學條件和師資力量的均衡，推行標準化學校建設改善薄弱學校校舍、食堂、操場、網絡、飲用水等基礎設施，改善教師居住條件，改善中小學校園環境;公用經費實行以學生數為標準的均等化撥款制度，加強對中小學財務管理工作的培訓指導，規范辦學行為，提高資金使用效益;統籌設計全省義務教育階段教師工資和各項福利政策，推進績效工資改革，加大投入提高農村教師待遇，確保教師工資不低于當地國家公務員的平均水平;指導、監督縣級政府統籌轄區城鄉義務教育均衡發展，對義務教育經費進行合理安排，調整財政支出結構，加大對農村學校和城鎮薄弱學校的投入，公用經費分配要對特殊學校和邊遠地區辦學規模較小的學校傾斜，以支持和保證這些學校的正常運轉。

［1］戴羅仙，伍海泉.公共經濟與教育財政研究.［M］.長沙:湖南人民出版社，2005.

［2］曾滿超，丁延慶.中國義務教育財政面臨的挑戰與教育轉移支付［J］.北京大學教育評論，2003(1).

［3］國家發展改革委社會發展司.當前推進義務教育均衡發展面臨的挑戰及對策建議［J］.宏觀經濟管理，2011，(3).

［4］朱家存，阮成武，劉寶根.區域義務教育均衡發展發展監測指標體系研究.［J］.教育研究，2010(11).

［5］栗玉香.義務教育均衡推進的財政分析與政策選擇［J］.教育理論與實踐，2006(8).

［6］謝慶奎.中國政府的府際關系研究［J］.北京大學學報，2000(1).

［7］盧中原，張永生.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究［M］.北京:中國財政經濟出版社，2007.

［8］李 萍.財政體制簡明圖解［M］.北京:中國財政經濟出版社。2010.

［9］王 蓉.農村義務教育經費保障機制改革:政策設計的若干問題［M］.北京:教育科學出版社，2011.

［10］翟 博.基礎教育均衡發展理論與實踐［M］.北京:教育科學出版社，2013.