我國低碳經濟發展及財稅支持政策研究

陳飛

低碳經濟的實質是能源的高效利用、清潔利用和低碳或無碳能源開發。它是經濟發展方式、能源消費方式、人類生活方式的一次新變革，它加速推動了建立在化石燃料基礎之上的工業文明向現代生態文明的轉變。2009年的哥本哈根會議上，我國政府決心：到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在如此長時間內這樣大規模降低二氧化碳排放，需要付出艱苦卓絕的努力。走低碳經濟發展道路無疑是我國應對氣候變化，實現節能減排的唯一選擇。

一、我國低碳經濟發展現狀分析

低碳經濟在我國起步較晚，發展較落后，但是我國很早就開始關注氣候變化問題，并于近年先后制定了一些相應的法規、政策和解決方案，取得了不錯的成效，逐步推動了我國低碳經濟的發展。

“十一五”時期，國家把能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少確定為國民經濟和社會發展的約束性指標，把節能減排作為調整經濟結構、加快轉變經濟發展方式的重要抓手和突破口。各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，采取有效措施，切實加大工作力度，基本實現了“十一五”規劃綱要確定的節能減排約束性目標，節能減排工作取得了顯著成效。

為保持經濟平穩較快發展提供了有力支撐。“十一五”期間，我國以能源消費年均6.6%的增速支撐了國民經濟年均11.2%的增長，能源消費彈性系數由“十五”時期的1.04下降到0.59，節約能源6.3億噸標準煤。

扭轉了我國工業化、城鎮化快速發展階段能源消耗強度和主要污染物排放量上升的趨勢。“十一五”期間，我國單位國內生產總值能耗由“十五”后三年上升9.8%轉為下降19.1%；二氧化硫和化學需氧量排放總量分別由“十五”后三年上升32.3%、3.5%轉為下降14.29%、12.45%。

促進了產業結構優化升級。2010年與2005年相比，電力行業300兆瓦以上火電機組占火電裝機容量比重由50%上升到73%，鋼鐵行業1000立方米以上大型高爐產能比重由48%上升到61%，建材行業新型干法水泥熟料產量比重由39%上升到81%。

推動了技術進步。2010年與2005年相比，鋼鐵行業干熄焦技術普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行業低溫余熱回收發電技術普及率由開始起步提高到55%，燒堿行業離子膜法燒堿技術普及率由29%提高到了84%。

節能減排能力明顯增強。“十一五”時期，通過實施節能減排重點工程，形成節能能力3.4億噸標準煤；新增城鎮污水日處理能力6500萬噸，城市污水處理率達到77%；燃煤電廠投產運行脫硫機組容量達5.78億千瓦，占全部火電機組容量的82.6%。

能效水平大幅度提高。2010年與2005年相比，火電供電煤耗由370克標準煤/千瓦時降到333克標準煤/千瓦時，下降10.0%；噸鋼綜合能耗由688千克標準煤降到605千克標準煤，下降12.1%；水泥綜合能耗下降28.6%；乙烯綜合能耗下降11.3%；合成氨綜合能耗下降14.3%。

環境質量有所改善。2010年與2005年相比，環保重點城市二氧化硫年均濃度下降26.3%，地表水國控斷面劣五類水質比例由27.4%下降到20.8%，七大水系國控斷面好于三類水質比例由41%上升到59.9%。

為應對全球氣候變化做出了重要貢獻。“十一五”期間，我國通過節能降耗減少二氧化碳排放14.6億噸，得到國際社會的廣泛贊譽，展示了我國負責任大國的良好形象。

二、我國發展低碳經濟的主要路徑選擇

路徑一：優化能源結構，提高能源效率

首先，應降低煤在國家能源結構中的比例，提高煤炭凈化比重。其次，要提高能源效率，重點改善城市的能源消費結構和效率。再次，要全力發展低碳和無碳能源，促進能源供應的多樣化。

路徑二：建設低碳城市，推廣節能減排

到2020年，中國的城市化率將達到58%～60%，在這一期間，中國的城市人口將達到8～9億。首先，應轉變發展模式，走城市低碳新路。其次，應注重開發“城市礦山”問題。再次，要開發低碳居住空間，提供低碳化的城市公共交通系統。最后，要強化資源型城市的經濟轉型。

路徑三：強化科技創新，推進低碳技術

所謂低碳技術，也稱為清潔能源技術，主要是指提高能源效率來穩定或減少能源需求，同時減少對煤炭等化石燃料依賴程度的主導技術，涉及電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部門以及在可再生能源及新能源、煤的清潔高效利用、油氣資源和煤層氣的勘探開發、二氧化碳捕獲與埋存等領域開發的、能有效控制溫室氣體排放的新技術。

通過清潔發展機制（CDM）引進發達國家的成熟技術。這種方式的優點在于成本低廉，但往往不能獲得國外的核心技術。

自主研發，即通過原始創新和集成創新，重點攻關中短期內可以獲得較大效益的低碳技術，尤其是針對提高重化工行業能耗的新技術，并由此建立起自己的低碳技術創新體系。

路徑四：優化產業結構，推進清潔生產

首先，要調整工業結構，推進高碳產業向低碳逐步轉型。一是要大力推進清潔能源產業化。二是要積極發展低碳裝備制造業。三是要大力發展高新技術產業。

其次，要降低農業對化石能源的依賴，走低碳農業的新路子。

再次，要大力發展現代服務業，減少國民經濟發展對工業增長的過度依賴。

路徑五：開發碳匯潛力，推進生物固碳

所謂碳匯（Carbon Sink）主要是指森林吸收并儲存二氧化碳的多少，或者說是森林吸收并儲存二氧化碳的能力。碳源（ Carbon Source） 是指產生二氧化碳之源。它既來自自然界，也來自人類生產和生活過程。其主要有以下幾類：一是森林固碳；二是草地固碳；三是農地固碳；四是退化土地的恢復固碳；五是濕地固碳。

路徑六：推進低碳制度創新，加強法律體系建設

首先，要制定國家低碳經濟發展戰略。其次，要建立發展低碳經濟的長效機制。再次，要建立適合我國發展低碳經濟的政策法規體系。

三、我國發展低碳經濟的財稅政策建議

（一）調整財政支出結構，支持低碳經濟發展

1.在預算收支科目中設立環境保護類級科目。安排相應的環保支出預算，保證足夠的環境保護資金來源，解決環境保護經費不足的問題，同時要便于環保資金投入的監管。要具體分列節能減排、可再生能源開發、污染治理、生態環境建設等具體相關項目。要明確資金額度和增長幅度，建立財政預算支持環保建設的長效機制。

2.加快推進產業結構調整和優化進程。繼續加大對節能減排監測、指標和考核體系建設，以及對中西部欠發達地區節能減排等方面的資金投入。

3.加大對科技創新的資金投入力度。建立起財政科技投入的穩定增長機制，支持低碳技術的研發，支持太陽能、風能等新能源產業和低能耗、高效益的產業發展。

4.加大財政對林業生態建設的投入力度。用于天然林保護、退耕還林、退牧還草，增加生物碳匯，保護生態環境。

5.推進大型公共建筑和既有居住建筑節能改造，鼓勵合同能源管理發展。繼續加大財政對十大節能工程、中西部地區污水管網、污染減排監管體系等節能環保工程建設的支持。

6.支持節能產品的推廣和使用。采取對消費者進行財政補貼的方式，鼓勵節能環保產品使用和消費。擴大節能與新能源汽車示范推廣試點，鼓勵節能環保產品使用和消費。擴大節能與新能源汽車示范推廣試點，采取財政補貼方式，鼓勵地方政府在公交、出租等領域推廣使用節能與新能源汽車。

（二）加大轉移支付力度，支持地方發展低碳經濟

從總量上，要通過加大一般性轉移支付的力度來彌補地方政府財力的不足，滿足地方政府行使基本職能的需要。從用途上，轉移支付資金除了滿足基本公共服務均等化建設外，還應單獨安排專項資金用于促進低碳經濟的發展，并加強監管，結合預算績效考評，確保資金的用途，提高資金使用效率，避免挪用。要通過專項轉移支付方式對經濟落后地區淘汰落后產能給予財政支持和獎勵，同時要求地方政府要安排配套財政資金，確保淘汰力度，引導經濟結構調整和產業升級。

（三）完善政府采購制度，擴大環保產品采購

1.完善政府采購的立法及實施機制。以法律形式明確政府采購對環保產品的支持，規范采購實施過程，杜絕腐敗。

2.建立績效考評制度。在政府機關年度考核中加入環保產品采購的績效評價指標進行考評，增加對環保產品的強制性購買規定，并確定環保產品采購的法定強制購買比例，而且這一比例還應逐年提高。

3.擴大政府綠色采購產品的范圍。不斷增加環保采購產品的數量和范圍，擴大政府環保產品采購的引導和示范效應。

（四）對發展低碳經濟的企業給予財稅支持

首先，制定支持企業參與低碳經濟發展的產業政策，健全獎罰財稅政策，強化財稅政策的激勵和約束作用。從事低碳技術開發的企業可享受一定的所得稅減免，吸引企業積極進行低碳技術的研發；對企業用于購置環境保護型設備的投資，可按一定比例實行稅額抵免，從而鼓勵企業對先進環保設備的購置與使用，并對環保設備實行加速折舊；通過實行低碳投資退稅等優惠政策，吸引國內外資金，鼓勵低碳產業投資等。

其次，制定有利于低碳技術發展的稅收激勵政策。對低碳技術的研究、開發、轉讓、引進和使用予以稅收鼓勵，積極引進國外先進技術，促進國內外技術交流，提高我國企業技術水平，包括技術轉讓收入的稅收減免、技術轉讓費的稅收扣除、對引進技術的稅收優惠等。最后，正確靈活地運用；關稅手段，積極參與國際競爭，保護國內環境和資源，提升國內企業產品競爭力。

（五）推進能源價格機制改革，促進能源價格市場化

要深化煤炭價格改革，全面實現市場化；推進電價改革，逐步做到發電和售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格由政府監督等。

（作者單位：南京南咨工程咨詢有限公司）