公用事業(yè)公私協(xié)力改革中的市場缺陷

邵佳一

公用事業(yè)特許經(jīng)營標(biāo)志著市場化在公用事業(yè)領(lǐng)域的不斷深化，政府對其私人和非營利伙伴的依賴性也在不斷增加，這就意味著政府在許多情況下的成功很大程度上要依賴這些伙伴的績效。而這種依賴性在一定程度上帶來了效率的同時，但也引發(fā)了治理和問責(zé)方面的一些相關(guān)問題。正如美國聯(lián)邦審計署在1991年的一份報告中所言：“當(dāng)政府進行服務(wù)外包的時候，各個機構(gòu)不應(yīng)該像某些情況那樣，放棄對承包商實行政府性監(jiān)控?！比欢?，在積極追隨競爭理念的過程中，政府往往會因為各種不同的理由而將自己的基本決策權(quán)力轉(zhuǎn)讓給了承包商。政府近些年來一直在遵循市場競爭的觀念，通過這些做法，政府的權(quán)力得到了增強而不是削弱；政府對私人部門的滲透進一步擴大而不是縮小。但是政府的績效問題并沒有就此消失。這到底是為什么？原因就是競爭理念并沒有像提倡者所期望的那樣順利和奏效。

首先我們要看到在期望中的競爭理念政府所追求的是什么效應(yīng)。競爭理念需要一種假設(shè)，也就是說，假設(shè)政府能夠足以清晰地確認目標(biāo)，而競爭能夠?qū)崿F(xiàn)政府的目標(biāo)，我們可以來總結(jié)一下在公用事業(yè)領(lǐng)域里，政府作為委托人或買主到底需要什么樣的產(chǎn)品和服務(wù)，一定要了解如何購買這些東西，同時還要有能力鑒別所購產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的好壞。如果政府缺乏這種能力，勢必將把其主權(quán)讓與私人市場，就可能將重要的公共利益轉(zhuǎn)換成私人利益。由此可見，一個精明的委托人或買主的追求問題應(yīng)該是公用事業(yè)特許經(jīng)營所面臨的重要挑戰(zhàn)。

競爭理念存在缺陷很大一部分原因是因為市場就存在著缺陷，市場往往不是充分配置資源的有效機制。有關(guān)市場能夠產(chǎn)生有效成果的假設(shè)，需要依賴很少存在的前提條件：即賣方與買方的經(jīng)營要保持一定的距離，這樣就不會有私下簽訂的交易；所交易的商品應(yīng)該沒有差別，在任意一家供應(yīng)商那里所購買的商品都不會產(chǎn)生絕對的優(yōu)勢；需要擁有大量的買方和賣方，這樣既不會出現(xiàn)某一買方霸占市場的現(xiàn)象，也能夠給賣方一定的激勵，讓他們以最低的價格生產(chǎn)物品和服務(wù)。簡而言之，競爭理念需要假定市場擁有競爭能力。

但是，假定的要求很難得到完全的實現(xiàn)，“缺陷”常常會破壞這些假定。當(dāng)市場缺陷擴大的時候，就會傾向于“市場失靈”，而這樣會降低市場的競爭能力，進而妨礙市場的效率。為了進一步探討這些變化，我們將市場失靈分為兩大類。

供給方缺陷

供給方缺陷是因為向政府提供物品和服務(wù)的市場所存在的各種缺陷而產(chǎn)生的。有的時候這些缺陷來自私人供應(yīng)商的行為，而有的時候它們卻是因為市場本身的基本結(jié)構(gòu)造成的。供給方的缺陷大致分為三大類：一個市場是否為政府向購買的物品和服務(wù)而存在；賣方之間為了政府業(yè)務(wù)而展開競爭的水平；以及外部因素的性質(zhì)或負效益。

1.一個市場的存在

政府大部分時間都會和其他一般顧客一樣運作。如果它想購買鉛筆或清潔服務(wù)，汽車或是電腦，它就會到大型的私人市場中參加競標(biāo)。在這個大市場中，許多其他買主也都在尋找同樣的物品和服務(wù)。但是，在公用事業(yè)的領(lǐng)域內(nèi)，政府有時購買的大宗物品和服務(wù)根本就沒有預(yù)先存在的市場。實際上，對許多這樣的產(chǎn)品來說，如果不是為了政府需要，也根本不會存在市場。當(dāng)這種情況出現(xiàn)的時候，政府就會自身形成或者建立一個市場，情況和上文所述就有所不同了。因為這個時候必須是政府而不是市場負責(zé)定義產(chǎn)品，確定合理價格，并設(shè)定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。市場不會幫助政府解決這些問題，同樣，市場也不會告訴政府應(yīng)該花費多少成本和提供進行質(zhì)量比較的標(biāo)準(zhǔn)。但是政府的目標(biāo)并不只是在最低價上求得最高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，政府還希望獲得供應(yīng)量的保證，保守相關(guān)的技術(shù)秘密。然而，由此就出現(xiàn)問題了，如果拋卻市場對產(chǎn)品的評估而轉(zhuǎn)由政府來操控評估的話，就很有可能產(chǎn)生市場的缺陷。

2.市場競爭的缺陷

一個市場，不論是已經(jīng)存在的還是正在產(chǎn)生的，要想擁有效率，就一定要有競爭。然而，有些市場卻只能產(chǎn)生出一個需要增加回報而減少邊際成本的賣主或壟斷者。比方說，有批評家就指出，IBM公司企圖壟斷美國政府的大型數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，使其他公司沒有能力沖破政府業(yè)務(wù)中這個計算寡頭的控制。

其他情況下，市場也只是被一小股供應(yīng)商把持著。比方說只有兩家供應(yīng)商能夠提供政府需要的產(chǎn)品服務(wù)，政府在選擇的時候只有兩條路：一條是選擇將承包合同全部放給價位較低的競爭者，這就會產(chǎn)生讓另一個供應(yīng)商出局的風(fēng)險，從而結(jié)束市場競爭，讓政府受制于一個供應(yīng)商的壟斷。另一條是政府將承包合同一分為二，只是將少一些份額的承包合同給價位較高的供應(yīng)商。這種戰(zhàn)略會讓兩家供應(yīng)商都留下來，但是政府肯定要付出更高的費用。

最后，市場還擁有組織新供應(yīng)商進入的巨大障礙。有的時候，這些障礙時技術(shù)性的，有些公用事業(yè)產(chǎn)品服務(wù)的提供需要特定的技術(shù)。而有的時候是政策性的障礙，特別是在國家安全領(lǐng)域。所有這些入市障礙加在一起，會嚴重地限制潛在供應(yīng)商之間的競爭。

3.外部性

市場還會受到外部因素的影響，也就是說，市場會受到額外的成本與效益影響。比方說，在將近一代人的時間里，政府一直依靠一家私人供應(yīng)商提供諸如電力、燃氣方面的產(chǎn)品服務(wù)。但是，該供應(yīng)商在生產(chǎn)的過程中也產(chǎn)生了大量的污染，對周圍的水資源和土壤造成了很大影響。在周圍民眾的強烈抗議下，迫使政府在私人承包商之后又投資了一大筆費用用于清理。這種額外的費用，不僅沒有達到公用事業(yè)市場化的初衷，更大的損失也許是失掉了民心和公眾責(zé)任。因此，在私人市場購買商品和服務(wù)的過程中，政府可能會得到它想購買的東西，但也可能獲得意想不到的連帶問題。最重要的一點，這種缺陷并不是政府作為委托人能夠通過與私人代理方的關(guān)系來調(diào)控的。

需求方缺陷

在扮演商品和服務(wù)購買者的過程中，政府的行為有時也會不利于市場競爭，有時又會因為無法明確定義產(chǎn)品而在書寫合同方面絞盡腦汁。而這些方面的影響造成的市場缺陷均統(tǒng)稱為需求方缺陷。

1.定義產(chǎn)品

只有買主能夠確定想要購買的東西，市場才可能具有競爭性。聯(lián)邦政府一定要有能力定義其產(chǎn)品，單產(chǎn)品的范圍可以相當(dāng)廣泛，從辦公用品的采購目錄一直到超出現(xiàn)有技術(shù)能力的各種公用事業(yè)項目均可。但在某些情況下，政府無法提前準(zhǔn)確的確定想要購買的東西。比如說，在公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)過程中，往往也會產(chǎn)生一些污染廢料，沒有人能準(zhǔn)確地知道，清理污染廢料可能暴露出什么東西，或者如何能最妥善地處理這些廢料，而不使額外費用超出政府的預(yù)支。事實上，在這些承包合同中，最終的產(chǎn)品往往未必是市場對買方需求的一種回應(yīng)，因為政府及其供應(yīng)商之間的一種合作同盟，而這種合作方式破壞了買方和賣方之間為競爭性市場而建立起來的保持一定距離的關(guān)系。

2.產(chǎn)品方面的信息

一般來說，在一個競爭性的市場中，市場本身至少會提供一些關(guān)于所供商品和服務(wù)質(zhì)量方面的信息。然而，供應(yīng)商可能經(jīng)常性的犯錯，并不會指出自身產(chǎn)品的優(yōu)勢和對手產(chǎn)品中存在的缺陷。這樣，買方就只能靠自己到處去尋找、比較和選擇最優(yōu)吸引力的產(chǎn)品。

但是，在政府的許多公用事業(yè)項目中，市場并不是一個好的績效信息來源。有的項目雖然很大，但沒有明確的目標(biāo)；有的項目正處于技術(shù)可能性的邊緣，所以風(fēng)險相當(dāng)大；有的項目政府的投入費用并不能完全估算，很難預(yù)估后期的投入費用；還有的項目，由于低廉的工資以及私人部門更加優(yōu)越的條件，往往導(dǎo)致技術(shù)專家離開政府服務(wù)領(lǐng)域，從而使得政府在獨立判斷所購買商品和服務(wù)質(zhì)量方面的能力越來越差。這些原因都導(dǎo)致了需求方產(chǎn)品信息方面的不足，市場的缺陷由此產(chǎn)生。

從某些角度說，正是由于政府對競爭理念的期望和市場缺陷的雙重作用下，造成了“促進公用事業(yè)競爭”和“保護公共利益”之間的不平衡。如何能找到最好的平衡點是我們需要深思熟慮的，筆者認為政府的監(jiān)管應(yīng)該在其中扮演一個非常重要的角色。政府不能為了達到某種政績或者說達到某種數(shù)據(jù)上的亮點而不斷進行讓步。我們要知道政府的管理戰(zhàn)略不是將公共部門私有化而是將私人部門公有化，政府監(jiān)管必須遵守一定的底線原則，在確保公益的基礎(chǔ)上，再來尋求市場效應(yīng)或者說經(jīng)濟效應(yīng)。具體的監(jiān)管原則和實施細節(jié)有待我們進一步挖掘。

（作者單位：河海大學(xué)）