以“三新”建設為載體 推進城鄉一體化發展

邢小福 張榮

近三年來，鎮江市以“三新”建設為載體，加快城鄉一體化建設，初步形成了“六型”各具特色的現代化示范鎮、村，即：小城鎮集聚型、整鎮新建型、撤村改居型、項目帶動型、村莊整治改造型、生態文化遺存保護型，涌現出了丹陽市界牌鎮、揚中市新壩鎮雙新村、京口區象山鎮、句容市寶華鎮、丹陽市新橋鎮群樓村、金橋村、丹徒區上黨鎮槐蔭村等一批先進典型，走出了一條具有鎮江特色的“因地制宜、科學規劃、分類指導、放大優勢、彰顯特點”的城鄉一體化發展道路。該市在“三新”建設試點推進過程中，主要著力在構建以下“五大體系”上下功夫：

一、以規劃為龍頭，著力構建城鄉一體的規劃建設體系

強化區域整體意識，實現城市規劃向城鄉規劃的轉變，著眼于完善城鄉結構布局，科學安排城鄉建設、基本農田、產業集聚、生活居住、生態保護等功能區劃分，實現城鄉規劃全覆蓋。目前，鎮江市已基本形成1個中心市區、3個轄市城區副中心、15個新市鎮和101個新社區的城鄉一體化規劃格局。特別是在試點啟動之初，鎮江市委市政府制定出臺了《鎮江市新市鎮規劃編制導則》：注重新市鎮規劃與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和生態環境保護規劃的有機銜接；明確新市鎮規劃建成區面積在5平方公里以上、人口5萬人以上、集聚全域人口50%以上，有合理的生產、生活、生態空間，并具備“三個中心、十個一”的基本功能。首批試點的11個新市鎮的規劃成果，以電視匯報片和展板的形式在該市市委常委會和全委會上展示，全市上下反響熱烈。新增的4個試點鎮，新市鎮規劃修編工作也已全部完成。在此基礎上，各試點鎮開展新市鎮、新園區、新社區的專項規劃和控制性詳規的編制工作，有條件的鎮還結合地域文化及空間構成等要素，對重要地段進行了城市設計。

二、以園區為載體，著力構建城鄉一體的產業發展體系

在選擇試點單位時，優先選擇經濟社會發展水平比較高的中心鎮；在試點過程中，堅持把發展農村經濟放在首位，通過高標準規劃建設一批產業集中區和現代農業園區，著力增強試點鎮經濟產業支撐能力。按照“工業向園區集中”的工作思路，各試點鎮依據全市產業發展規劃，結合本地實際，大力發展農村二、三產業。在這過程中，該市還特別注重加強鄉鎮工業集中區的基礎設施建設，提高資源綜合利用效率和集中區的可持續發展能力。新建工業園區標準化廠房達到726萬平方米，新增入園企業847家，徹底改變了過去“村村點火、戶戶冒煙”的現象，有效實現了企業集中、資源節約和土地集約。按照“土地向適度規模經營集中”的工作思路，各試點鎮加快土地流轉，通過加強農田水系以及小型橋、閘、涵等配套設施建設，提高農業園區土地生產能力，打造了一批獨具特色、有規模、有競爭力的現代農業園區。目前，全市已建成5個省級現代農業產業園區、20個市級園區，建設農業園區核心面積27.54萬畝。已基本形成“園區推動、項目帶動”等形式多樣、各具特色的發展模式。有的試點鎮還加快發展鄉村旅游業、休閑觀光農業，培育、改造和提升一批大型專業市場。

三、以農民增收為核心，著力構建城鄉一體的收入增長體系

由于經濟社會發展總體水平比較高，許多試點鎮的農村勞動力絕大多數已經轉移到二、三產業。為確保農民集中居住后生活水平不下降，試點鎮通過多渠道、多方位，協調聯動、整體推進，著力于提高農民的收入水平，特別是在增加農民的土地流轉金、合作社股金、就業薪金、物業租金和各類保障金等“五金”上作了許多努力。一是壯大產業，增加崗位。重點扶持和培植了一批銷售超5億和10億的工業強村、超50億和100億的工業強鎮，增強園區吸納能力，創造更多就業崗位，使農民的大部分收入來自非農產業。二是分類指導，促進就業。加大培訓力度，提高農民就業技能，促進農民就地就近就業。加大對特殊人員的就業安置力度，鎮江新區平昌新城通過政府購買公益性崗位，安置家庭困難和殘疾人員。建立勞務合作社，實現了5060人員靈活就業，季節性安置，有效保證每戶家庭至少一人就業。三是創造條件，鼓勵創業。積極為農民創業打造平臺，提供條件。句容后白鎮福源社區通過農民入股的方式組建了管理公司，揚中新壩鎮優先把服務社區居民生活的配套設施出租、出讓給農民，鎮江新區丁崗鎮為農民創業建設標準化廠房，丹陽界牌鎮積極發展家庭手工作坊。四是多措并舉，提高保障。一方面減輕農民集中居住后的生活負擔，一方面加強失地離地農民的生活保障。丹陽云陽鎮在安置小區邊上，專門辟出一塊耕地作為集體居住農民的自留菜地，基本滿足了農民的蔬菜需求。界牌鎮建立失地農民最低生活保障等九道保障，保證農民失地不失利，失房不失居，既有就業又有保障，更能創業。同時，該市還制定了“被征地農民參加社會保險的意見”，把歷次被征地農民納入企業養老保障范圍，8萬多被征地農民已享受到了新的保險政策。

四、以深化改革為動力，著力構建城鄉一體的創新發展體系

為進一步深化改革，鎮江市日前制定出臺了《關于加快推進新市鎮建設的意見》和土地、金融、戶籍制度改革等“1+8”政策文件，從政策層面保障試點的順利推進，促進公共資源和公共服務向農村傾斜。一方面，在土地利用上，通過村莊整理，特別是抓住江蘇省國土廳開展“萬頃良田”建設試點的契機，積極開展“雙置換”試點，推進農村宅基地置換資金和房產、農村土地承包經營權置換股份和農村社會保障或城鎮社會保障，加快實現農村土地集約、農民宅基地集聚；積極探索農村土地使用權市場化實現形式，在完善土地承包經營權制度基礎上，建立了土地流轉服務市場，基本形成了三級土地流轉市場體系。目前，新增土地整理復墾面積達2.21萬畝，新增土地流轉面積達32萬畝。另一方面，在資金使用上，市財政每年安排專項引導資金，用于“三新”建設的規劃編制、基礎設施投入和現代園區建設的獎勵補助，各轄市（區）按比例配套到位；積極搭建“三新”建設融資平臺，專門組織了“三新”建設項目與金融機構對接活動，已形成政府持續加大投入、農民自主增加投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。近三年來，“三新”建設已累計完成投資533億元。

五、以提升農民幸福指數為目標，著力構建城鄉一體的服務保障體系

在試點過程中，相關職能部門積極引導試點單位率先推進城鄉基本公共服務均等化，促進農村和農民共享改革發展成果。實施“城建下鄉、生態進城”戰略，清淤農村河道、塘壩，水環境明顯改觀；推進農村區域供水、供氣、電網改造、信息化建設，農民生活條件明顯改善；深入開展村莊環境整治工程，試點單位按照“六整治六提升”的要求，村莊環境實現了從凈化到美化、從局部到整體、從短期突擊向長效管理的有效提升。以丹陽界牌鎮、鎮江新區平昌新城、句容寶華鎮等地的農村面貌為標志，鎮江農村面貌已發生了脫胎換骨的變化。農民集中居住后，該市又積極探索創新農村社區管理模式，制定新社區管理規定，建立財產管理制度、社區股份合作方式、新社區網格化管理方式，指導新社區根據自身實際，積極發展樓宇經濟、物業經濟，全面提升新社區服務水平。鎮江新區平昌新城創新建立了“中心社區+基層社區”的管理新模式，丹陽界牌新村全面推行網格化管理模式，形成了“萬人大社區、千人小網格”的管理格局。廣泛開展文明村鎮、文明集鎮、文明戶等精神文明創建活動，提升農民思想文化素質和鄉村社會文明程度，鼓勵農民積極爭當時代新人。

“三新”建設不是以往單純的小集鎮建設，也不是傳統意義上的“拆舊房建新房”，更不是簡單的農民集中居住，其本質內涵是要實現農民生活方式、農業生產方式、農村經濟發展方式“三個轉變”，鎮江市的新市鎮、新園區、新社區建設，是以新市鎮建設為龍頭，“三新”相互促進、良性互動，從而實現“造農村新城、造城鄉新景、造農民之福，優化城鄉空間布局、優化農村經濟結構、優化農民生活質量”的目的。在鎮江市各級各部門的合力推進下，“三新”建設取得了比較顯著的成效，城鄉一體化水平得到顯著提升。一是農民得實惠。農民居住條件明顯改善，新建的集中安置區，水、電、氣、路等基礎設施齊全，商貿、教育、醫療、文化等配套設施完善，搬遷農民享受和城市居民一樣的生活環境。農民財產性收入明顯增加，以人均不少于40平方米的標準進行安置，很多農戶都能獲得兩套或兩套以上安置房，不僅永久性財產收入成倍增加，還可獲得穩定的租賃性收入。保障性收入明顯增加，農民土地流轉金、合作社股金、就業薪金、物業租金和保障金等五金收入普遍增加。2012年，界牌鎮農民人均純收入達27500元，新橋鎮農民人均純收入達26400元，均高于全市水平1萬多元。二是資源得節約?！叭隆苯ㄔO使居住集中、用地集約、產業集聚，大大提高了土地等要素資源的利用效率，有效拓展了新的發展空間。通過“三新”建設，全市置換出土地超2萬畝，其中鎮江新區整合5.6萬畝土地，置換出了8542畝建設用地；丹陽市界牌鎮置換土地6500畝。三是黨委、政府得威信。事實證明，“三新”建設讓群眾得到了實惠、看到了希望，也贏得了民心，群眾對黨委、政府更加信賴和支持，干群、黨群關系更加和諧。四是科學發展上水平。促進了現代農業發展，全市新增高效農業40萬畝，其中設施農業9.7萬畝，占耕地比重全省領先；新增農村“三大合作”組織455家、入社農戶數9.31萬戶；農業產業化龍頭企業總數達到185家，其中省級以上龍頭企業帶動農戶48.46萬戶，占全市農戶數的54.4%；農業大項目建設勢頭強勁，全年共實施農業大項目63個，實現年度投資32.9億元，17個農業重點競爭立項項目推進順利。推動了特色工作，金山湖景區基本建成，古運河整治順利推進，城市水利的經驗做法得到水利部領導的肯定，成為全國典型；農村河道疏浚在全省率先以縣為單位通過整體考核驗收；農產品出口、農業農村政策創新、農業科技創新、為農服務體系建設等多項工作受到省及省以上表彰。推進了“三農”轉型升級，城鄉空間布局得到優化，經濟結構得以調整，工業集中區功能更加完善，農業園區帶動能力明顯增強，全市鄉鎮工業企業增加值、銷售額分別達825億元和3080億元，分別增長26.1%、27.3%，全市百億鎮達12個。

（作者單位：中交二航局第三工程有限公司、南京市委農工委統籌城鄉發展研究所）