中國政治體制改革的邏輯梳理

陳德璽

“改革”是決定當代中國命運的關鍵抉擇，它給予世人無比豐富的遺產。在本文看來，三十多年前改革開放的偉大創舉，最大的歷史功績不在于創造巨額的物質財富，而在于對國人認識的深化和啟迪。十八大繼承了這一精神氣質，成為中國共產黨推進改革開放的又一里程碑。它沿著十七大開啟的政治體制改革思路清晰地描繪了中國政治體制改革路線圖，一個立體式的改革框架體系已經形成。2013年新春伊始，全國“兩會”在舉世矚目的期盼中勝利召開，大會選舉產生了新一屆國家領導集體，對未來一個時期的戰略任務作了部署，這一年被媒體形象地稱為“改革元年”。既然是元年，很多工作將相繼鋪開，但面對政策解讀的多元版本，嘈雜的聲音讓人們難以辨識出這一工程的骨架和紋理。為此，本文基于中國政治體制改革的理論研究和實踐探索，梳理出“民生”、“民權”、“民言”、“民主”是當前中國政治體制改革的價值支撐，“經濟建設”、“民主政治”、“民族文化”、“公民社會”是當前中國政治體制改革的物質載體，“中央”、“地方”、“基層”、“公民”、“社會組織”的是當前中國政治體制改革的絕對主體；從辯證唯物主義和歷史唯物主義的角度廓清了“中國模式論”、“頂層設計論”、“改革風險論”、“線性推進論”、“一本萬利論”的認識論誤區。

必須指出，作這樣的邏輯梳理和認識論的辨析主要是基于以下思考：新任國務院總理在召開記者見面會時強調，“喊破嗓子不如甩開膀子”，意在呼吁中國政治體制改革本質上是實踐的而非“經院”的。造成今日舉步維艱的夾縫式改革樣式，并非一時的思維短路和路徑缺失，究其根源實乃是自近代以來，我們這個民族的思維方式發生了重大轉型，由綜合批判型向分析批判型轉變，由復雜性思維向線性思維轉變，由穩定型思維向激蕩型思維轉變，由人本主義思維向以個人本位為核心的功利主義思維轉變。

一、第一層邏輯：“民主”統領的四類主流政治核心價值觀

社會發展觀認為，人類社會形態尤其是“經濟的社會形態”的演進，其路徑不外有二，一種是革命的，另一種是改良或改革的。但無論采取哪一種方式，都必須依賴于當時的客觀環境，這里的“客觀”并非狹義的物質環境，而是包含了歷史主體的思想、心理、情感等各種要素的客觀，簡言之——革命和改革的情勢。然而，光有情勢遠遠不能推動革命和改革，還必須有凝聚力的政治核心價值觀（以下統稱核心價值觀）的支撐，如果不是筆者臆斷，從法國大革命“自由、平等、博愛”的吶喊到中國辛亥革命的“民族、民權、民生”的口號（雖然他們最后都以失敗告終），有哪一次驚天動地的資產階級革命不是在這樣核心價值觀指導下推進的呢？因此可以判斷，但凡是開創性的重大歷史事件，離開核心價值的引領很難奏效。同樣，對于當下備受世人關注的中國政治體制改革，凝結了核心價值觀。

由于社會發展的歷史階段性特征，每一時期所體現的核心價值觀必然帶有深厚的時代印記。回首中國啟動政治體制改革至今，在核心價值觀的提煉上，大致說來有四個方面，即“民生”、“民權”、“民言”、“民主”。

“民生”，古語常言“民為邦本，本固邦寧”，這里的“民”歷史上是指百姓，盡管時代迥異，今天仍然可以借鑒過來，其內涵就轉化為“人民群眾”。人民群眾是中國共產黨的執政基礎，只有不斷夯實這個基礎共產黨才能更好地執好政、服好務、履好職。而人民群眾，作為歷史的創造者，正如馬克思所言，人們創造歷史，他的第一需要是物質的需要，只有解決好衣食住行的問題，才會有政治的、文化的等需求。也就是說人首先需要生存下來，其次才能有生活，然后才會有品質的提升。

“民權”，這里的“民權”并非孫中山先生倡導的“三民”之權，而是在中國共產黨領導下，人民群眾發揮主體性作用，積極謀求富足殷實生活的權利，這里最能體現“民權”主義的就是隨著改革開放的推進，人民群眾的主體意識日趨強烈，與此相伴而生的權利意識迅速提高。在建設社會主義市場經濟的今天，這一意識更是前所未有。民眾有這樣的意識，國家層面也不能滯后，相繼制定并出臺了諸多法律法規，對人民群眾的切身利益給予保障，用國際通用的語言表述，就是充分尊重和保障人權。人民群眾今天何言“權利”，因為經濟發展了，百姓自己創造了財富，也享受到改革的積極成果，他有權利捍衛自身的合法權益。

“民言”，從哲學的角度來看，語言是人們從事物質生產生活實踐的必然產物，它反映出人們對客觀世界的認知程度，但更多時候是百姓用自己的語言言說自己，用自己的語言提出訴求。作為執政黨，作為社會管理者的政府，必須為人民群眾暢所欲言開辟渠道，聽民聲、納民意、凝共識。在信息化的今天，人言可畏，民言敬畏。百姓所說的即是黨和政府想做的，黨和政府所說的即是深刻反映和廣泛代表民心民情的。因此，順勢而為而不是逆流而動地建立官民溝通機制，是增強執政能力服務民生的關鍵步驟。

“民主”，是“三民”主義即“民生”、“民權”、“民言”的最高體現，能不能建立健全社會主義民主法制體系關系著下一階段奮斗目標的實現。“民主”既是廣義的也是狹義的，從廣義上而言之，經濟建設、文化建設、社會建設都需要貫徹民主精神，而政治建設更需要民主精神。在黨的十八大報告中，胡錦濤同志指出，“改革開放以來，我們總結發展社會主義民主正反兩方面經驗，強調人民民主是社會主義的生命”，“不斷推進政治體制改革”，“成功開辟和堅持了中國特色社會主義政治發展道路，為實現最廣泛的人民民主確立了正確方向。”建立了人民代表大會制度、人民政協制度、基層自治制度。但這還不是最完善的，我們“必須繼續積極穩妥推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。狹義的“民主”即是政治學意義上的民主，很顯然，我們既堅持了狹義民主，也在擴大廣義民主。

必須強調，政治核心價值觀自成體系，不能剝離，只是不同歷史階段某一方面比較突出，就現階段而言，“民生”、“民權”、“民言”都必須在“民主”的框架設計之中得到最大限度的體現，而在這一價值觀主導之下的中國政治體制改革才能取得積極成效。

二、第二層邏輯：“經濟”掛帥的四大論域改革版圖

從社會結構的角度來考察中國的政治體制改革，必然觸及社會生活的方方面面，滲透到經濟、文化和社會等領域。也就是說中國政治體制改革不單單是政治問題，而是以政治改革為杠桿，撬動中國社會自建國和改革開放以來不適應社會發展的各種體制機制掣肘。與三十多年前不同，那時的改革主要是已經無路可走不改就是死路一條，今天我們可以不必走三十多年改革走過的一些彎路，比如經濟建設超前于各項建設，也不必走前蘇聯“休克療法”式的激烈道路，而是要積極穩妥地推動各項改革。

當前，中國經濟運行的總體壓力仍然很大，軟著陸有難度，一項“國標五條”的房地產調控措施都不能在地方貫徹執行，很顯然，這已經由經濟問題上升為政治問題了。所以，在推進政治體制改革的進程中，不能局限于政治語境而脫離經濟語境，千萬不能忘記政治上層建筑必須扎根于經濟基礎。即便中國已經成為世界第二大經濟實體，繼續加強、加快經濟建設的任務沒有改變，這已不再是純粹的經濟問題了。

民主政治一定程度上也可叫做“民主法治”，一方面要充分發揚社會主義民主，另一方面要實現依法治國。這里如何發揚社會主義民主仍然存在諸多挑戰，最大的挑戰不是人民群眾的民主意識薄弱，而是我們有排斥民眾政治參與的心理，只搞黨內民主忽視人民民主，擴張“個人民主”而踐踏人民民主。所以中國政治體制改革的任務是雙重的，一是要剔除舊制度，二是建立新機制。與此同時，搞政治體制改革也不是玩一枝獨秀和搞天馬行空，因為只要是人就會犯錯誤，只要是決策就會有風險，只要是組織也會產生多數人的暴力。因此，改革須遵循一些基本原則和法律規章，即要堅持“黨的領導”、“人民當家作主”和“依法治國”，要特別強調法治對于規范政治體制改革的作用，改革不能走到邪路，也不能走到人民的對立面，嚴守這條高壓線，這也是改革的底線。

或許把“民族文化”納入中國政治體制改革序列會遭受質疑，但是如若轉換一個視角，即從文化領導權的視角去理解，這個論題就不僅具有政治體制改革的可能性，而且也具有現實性。文化問題是一種生活方式問題，可以求同存異，但從本質上來說，文化的異質性才是其生存之道。今天，民族文化發展已經為經濟全球化或者說西方文化工業借助全球化之力而日益深刻地影響著每一位國民的思維方式、生活方式、行為方式，作為執政黨和政府就應當高度重視。發展民族文化是夯實民族精神家園的重大工程，而牢牢把握文化領導權則是引領民族文化和先進文化的有力杠桿。對于黨和政府來說，其實質在于加強執政合法性，改革改到深水區，這個問題就會凸顯出來。所以，政治體制改革同樣不能拒斥民族文化的邏輯。

“公民社會”作為中國政治體制改革邏輯框架中的最后一個物質載體，承載經濟、政治、文化改革的沖擊力，同時又反作用于三大改革版塊。在中國固有觀念中，天下一家或家族同構是理所當然的，但是由于生活方式的革命性躍遷，社會結構由傳統僵化一體日益分化為有機構成，利益群體也日益“單子”化，因此在國家與公民之間就出現了鴻溝，然而現代社會的可貴之處就在于發明了鏈接上下和溝通官民的渠道——公民社會。盡管國人對這個概念略顯生疏，但并不排斥它給公民個人帶來的積極作用。然而問題的關鍵在于，當前中國社會尤其是政府對這一新事物的漠視，在一定程度上既制約其發展，也把黨和政府直接推向矛盾最前端，從而失去一個有效的緩沖區域。所以，中國政治體制改革能否為公民社會的發展留足空間，這衡量著中國社會、黨和政府的文明水平。

總之，在中國政治體制改革的版圖中，經濟論域是主題，政治論域是保障，文化論域是靈魂，公民社會論域是推手，四個方面四位一體，忽略任何一方面中國改革就得重新洗牌，就像今天啟動政治體制改革困難重重一樣，這也正體現了中國改革開放事業的系統性。

三、第三層邏輯：利益導向的五大主體博弈格局

最近有專家撰文指出，“不同權力主體在權力運行中的相互制衡和約束，實質上是社會中不同利益主體之間的矛盾關系的博弈形式。”其實，政治行為的根本動因乃是階級利益驅動，作為執政黨也必須承認這一點。關照當下，何以政治體制改革舉步維艱？癥結在哪兒呢？依本文看來，有三方面的因素嚴重妨礙改革進程。一是體制僵化，主要表現是機制惰性加劇，導致為民服務效率低下；二是能力弱化，主要表現為學習能力不足，導致辦事能力下降；三是利益固化，主要體現為以權謀私，導致貪污腐敗日趨嚴重。面對這“三座大山”， 要求改革者克服恐慌心理，采取有效舉措，否則坐失良機。

中國古代政治哲學智慧指出，“事在四方，要在中央，圣人執要，四方來效”，說明“中央”不是具體事務的執行者，而是精神的統領者，“中央”只需要給執行者劃定范圍、指定原則、提出要求即可，怎么辦是執行者自己的事情，他可以發揮一切主觀能動性和聰明才智，落實“中央”布置的任務。據此而言，“中央”和“地方”（包括各部委及其職能部門，下同）實質上是建立了一種契約關系或者叫做“中央”授權于“地方”。此間已經可以看到，“中央”之所以能夠授權是因為它掌握人民賦予的權力，而這份權力不是免費的，是要以“中央”的信譽和信任的外化（語言、行為、物質利益）作為擔保的，一旦失信于民必將招致問責，西方國家通常以選舉落選作為懲罰方式，東方國家更多的是訴諸暴力對抗或革命。這說到底就是“中央”的利益，而如何捍衛其利益不被剝奪，它需要在公眾和具體執行者之間充當中間人的角色，也就是說，需要協商哪些權力必須要保值增值，哪些權力必須要讓渡給另一方。這里涉及幾種可能性，權力或者再次給予“中央”但已經重新界定，或者被公民收回，或者讓渡給“中央”、“地方”和“公民”之外的第四方，或者直接廢止。不論采取哪一種方式，其實質均是“中央”對自身利益的“游說”，在此“利己主義”必然扮演重要角色，也即“中央”會力求自身利益的最大化。

“地方”是“中央”精神的執行者，前文已談及，它的行事權力從形式上來看不直接與公民掛鉤，在自上而下政治體制授權負責機制下，迫使“地方政府對上級承擔的責任無論在內容上還是強度上都遠遠大于對當地的民眾的責任。”可見，“地方”也是一個重要的利益角色，一方面它要絕對地服從“中央”，但又決不會死心塌地，具體表現就是一面拿著紅頭文件大搞所謂“民生工程”，實則是一些形象工程、面子工程和拍腦袋工程；一面為自己這一層級爭取最大利益，甚至不惜欺上瞞下設“小金庫”和權力尋租等；同時，這一層級的既得利益者又試圖說服民眾支持他們的行為，但其所采取的背離群眾路線的行事方式最終卻傷害了人民情感，進而引發上訪和群體性事件。可見，政治體制改革在做足了“中央”的文章之后，重點就應當在放“地方”上，政治體制改革難就難在各部委及其職能部門和地方上。

基層政府是科層制行政管理系統的最前沿，對社情民意最了解，也是落實“中央”和“地方”精神的最重要力量。在中國，“基層”通常指縣處一級、鄉鎮和街道一層的政府及其部門，它們在中國政治體制改革的版圖中占據的話語權并不大，但地理空間卻是最大的，同樣承擔的責任也是最大的。這一層級利益主體就是力求少出事、不出事，其實是怕出大事，因為按照授權要求，上級機關均會對下級機關給予懲戒。正是出于這一利益考慮，時下中國社會的官民沖突，絕大多數均發生在這一層面，而他們的策略就是遮遮掩掩、圍追堵截，乃至不惜以權代法、以黨代政、以人代黨壓制底層矛盾，近年來陸續曝光的諸多官民沖突事件均屬此列。

“公民”這一主體的誕生有賴于經濟建設和對外開放水平的提升，從而激發了人民群眾現代意識的萌生，當今學界和政界統稱作“公民社會”的概念正是源于“公民”群體的成熟。應該說，在司法實踐領域“公民”已經廣為采用，但在官方話語體系里面，“公民”與“人民”相疊加。它所折射出的信息是十分豐富的，依照中國共產黨的理念，黨和政府的屬性是“人民性”，為人民服務天經地義，領導人民群眾無可厚非，但現在不同了，隨著“公民意識”的覺醒，“人民”對自身有了更為全面的認識，特別是權利意識的增強，上訪、行政訴訟等維權行為呈現井噴現象。此時的公民發現，原來各級黨政部門也在為自己謀利益，而且是拿著納稅人的錢，在跟納稅人爭利，更有甚者還試圖拿走財富蛋糕最豐厚的那一塊，這樣公民們當然不答應。所以，所謂的仇官、仇富，其心理根源多在于此。還有另一類主體即社會組織，它們對公民社會的形成具有重要作用，但其規模尚小、形式未定，法律也未能給予充分限定，但可以肯定，未來中國政治領域社會組織發揮建設性的作用會更大。那么何以化解這五種利益主體之間的隔閡呢？本文認為，加快立法實踐，以法律的形式明確各級各部門的權力界限，杜絕權力錯位和缺位；明確各級各部門的責任承擔，杜絕問責走形式；明確各級各部門的利益分享比例，杜絕與民爭利。

作以上邏輯的梳理和分析，意在表明，中國政治體制改革是一個系統工程，須理清方向，否則就是失去樂譜的亂彈琴。那么中國政治體制改革的目標是什么？本文認為是，制約權力、精簡機構、提升效能、搞活機制、創利于民，最后建成適應中國經濟社會發展的良性民主法治的政治運行體制

四、幾種認識論誤區

“改革”是一個萬古而常新的論題。但是在上世紀，直到鄧小平同志南巡講話之前，中國政界、學界、民間，對該問題的理解和認識都是十分模糊的，所以說“改革”是中國的“第二次革命”。當然，絕大多數的時候，人們更愿意在經濟論域上談及這一“革命”性意義，對于與之遙相呼應的政治論域則略顯沉寂，或許出于對“十年文革”的恐懼從而導致采取疏遠政治的態度，或者出于對西式經典的眷念從而對“內政”不屑一顧，這都無可厚非。盡管如此，隨著中國改革環境的優化，特別是在學術上日益拉近與歐美學界的距離，一些比較前沿的理論或視角得以進入國人的視野，這是一件好事，但問題也緊隨而至，人們對當下中國政治體制改革越來越沒有耐心，政治改革意識呈現“碎片化”的危機，這亟需搶救性疏導。

1.改革態度論

從執政黨的角度而言，用最小的代價換來政治局面的長治久安是最劃算不過的事情，不但沒有失去根本利益，相反是擴大了利益，把利益的根基扎得更深。但是隨著改革時間節點的逼近，在操作層面呈現一些情緒，畏懼感與日俱增。試想天底下有免費的午餐嗎？改革原本就是先拿自己的飯碗來說事兒，或者叫先丟飯碗再讓大眾送碗，這須有壯士斷腕的壯志豪情和膽識，所謂“大行不拘細節”即是如此。同時，也要批判另一種態度，當前有一種聲音指責中國啟動政治改革太晚，一味搞經濟建設遲滯了政治改革進程，甚至還搬出領導人們的語錄以正視聽，但卻忽略了領導人們說話的語境；有聲音還對GDP、基尼系數等進行炮轟，這就很情緒化了。以GDP為例，GDP本身是沒有錯的，錯的是我們強化了追求GDP的思維慣性。試問，不搞經濟建設十幾億人的吃飯問題，哪個國家能處理？泰晤士河確實很漂亮，但曾經的霧都沒少讓英國當局飽受指責。我們的問題是要看到問題，提醒、告誡和警惕，不要在犧牲環境和消耗人力資源為代價的路上走得太遠，需要及時轉型升級。今天啟動改革正當時，過去我們搞經濟建設就是為了達到政治改革的物質前提，如今可以放開雙手因勢利導。

2.中國模式論

對于中國政治體制改革，其實理論界的探討早就展開了，但是苦于當時還沒有這樣的需要。有學者試圖套用亞洲“四小龍”的崛起的理論模型解釋中國經濟與政治關系，想當然地認為，中國的經濟可以走出一條韋伯命題式的儒家資本主義道路，甚至不惜對此進行實證，可實踐再次證明這種理論實驗是徒勞的。因此，同樣也有學者認為中國政治體制改革可以參考他國從而形成自己的模式。在此我們不去分析這一理論主張，只須表明慎言“模式”，所謂的“模式”說，不是被別人忽悠，就是自己給自己畫地為牢。“模式”一般而言是相對穩定的形態，但又由于各方面的原因而凸顯致命性問題，最后導致其解體的這樣一種組織經濟、政治、社會的運行機制，比如“斯大林模式”。因此，如果非得給中國政治體制改革尋找合法性依據，本文認為，中國特色社會主義民主政治體制即可，而不必要弄什么“模式”，“模式”是死的，而政治形勢是活的，用模式去套現實無異于本末倒置。

3.頂層設計論

前文已經指出西學東漸后國人大多鐘情于歐美式的邏輯分析，擅于把整體事物分割再用顯微鏡去解剖。政治體制改革既需要顯微鏡，但更需要快刀斬亂麻。有人提出，要對中國政治體制改革進行通盤設計，且不問其科學性，單是中國如此龐大的科層體制，采用分析式改革思路唯恐陷于小修小補的尷尬局面，不但達不到效果反而容易反彈。因此，主張頂層設計中國政治體制改革需要仔細謀劃。本文不反對頂層設計，但卻反對事無巨細的頂層設計。當前，中國政治體制改革需要的是找到癥結所在，尋求典型部門進行試點試驗，積累經驗，達到一定火候立即全面鋪開，這就是鄧小平同志反對的“小腳女人”論，應倡導“大膽子”、“大步子”。

4.改革風險論

改革風險論這種觀點還是比較有市場，因為自上而下的政治改革，改革者也會考慮相關舉措的后果和影響，做得好萬古流芳，做不好萬世罵名，戈爾巴喬夫就是一個鮮活的例子。就此而言，今天中國的政治體制改革是一個燙手的山芋，誰接茬其實都是費力不討好的，要得罪人，要失去利益，甚至烏紗不保也并非不可能，“慎言慎行”邊走邊看不行就轉，說到底還是怕啊。那么究竟該懷持怎樣的風險觀呢？本文認為，只要有行動就會有風險，只要有風險勝敗的概率都可能發生，問題的關鍵在于改革者敢不敢于承擔這樣的風險。對于人民群眾而言，他們期盼政治體制改革的呼聲很高、信心很大，而改革者如果能把握住群眾，這樣改革即便遭遇體制阻力，但人民群眾卻是支持的，這樣的風險也是有意義的。

5.“一本萬利”論

有一種觀點認為，今天的中國改革可以畢其功于一役，什么意思呢？就是說中國的問題可以借助此次政治改革的力量予以根本性解決。如果以這樣的思路來推動改革那恐怕會令人大跌眼鏡。中國的問題，說是經濟問題，實則是政治問題，說是政治問題實則是社會問題，這叫辯證法。因此解決中國問題不可能單憑一個政治體制改革就能徹底解決，僅僅是說，當前改革的主要任務是政治領域，這叫“重點論”。但同時經濟領域的改革也不能松動，社會主義市場經濟的體制機制還需要不斷完善，這叫“兩點論”。此外，社會管理領域也要改，如此等等。所以說，政治體制改革其實是發揮示范作用，從而也推動其他領域的改革，這叫“系統改革論”。

中國的政治體制改革已經到了最為關鍵的時刻，任何的躊躇都會痛失機遇，任何不近國情黨情的冒進同樣會陷入泥潭，而唯有加大攻堅力度，加大研究宣傳，努力凝聚共識，在黨的領導下，在法律的限度內，實現中國政治建設新跨越，對人類政治文明作出新貢獻。

（作者單位：浙江省中共臨安市委黨校）