我國招標投標行政監督電子化改革探索

楊東明

一、我國招標投標行政監督現狀

（一）我國招標投標行政監督的由來

我國招標投標行政監督始于2000年1月1日《招標投標法》的實施，根據該法規定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督；有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為；對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定”。同年5月3日，國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招投標活動行政監督職責分工意見的通知，明確了國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工。2012年2月1日施行的《招標投標法實施條例》，2013年5月1日施行的《電子招標投標辦法》，都明確了各級人民政府發展和改革、工業和信息化、住房城鄉建設等部門，應按照規定的職責分工，對招標投標活動（含電子招標）實施監督，依法查處招標投標活動（含電子招標）中的違法行為。

依據招投標法律法規，國務院確立了發展和改革部門指導協調、各部門分工負責為主的招投標行政監督管理體制。國內各地方也通過制定招標投標條例，明確了招標投標監督管理部門及其職責，如《江蘇省招標投標條例》規定，縣級以上地方人民政府主管發展計劃的行政管理部門負責本行政區域內的招標投標活動的指導和協調，經貿、建設、交通等有關行政監督部門，按照法律、法規和同級人民政府確定的職責，負責對招標投標活動實施監督管理。招標投標法實施以來，行政監督在保證招標投標活動公開、公平、公正和誠實信用原則，發揮了極其重要的作用。

（二）我國現行招標投標行政監督的主要模式

1.由招投標各行政主管部門分別進行監督。根據《招標投標法》及其配套法律法規和規范性文件的規定，招標投標行政監督分散在各行政主管部門中，由各行政主管部門依法實施監督和管理，這是招標投標行政監督的一種主要監管模式。如南京市發展和改革委員會負責工程建設項目貨物的招標投標監督管理、南京市住房和城鄉建設委會員負責建設工程的招標投標監督管理工作等。

2.設立招投標行政監督專門機構進行統一監督。為克服各行政主管部門對招標投標分散監督的弊端，國內有的地方把與招標投標有關的行政監督事項集中在一個部門，或是專門設立一個機構進行統一監督。如合肥市招標投標監督管理局，將原來分散在各個部門的招標采購監管權集中到市招標采購管理局統一行使，專門管理合肥市招標投標工作，統一受理交易活動中產生的爭議和糾紛，并依法作出處理。

3.實行招標投標聯席會議制度進行協調監督。為了解決分散監管可能帶來的多頭管理、同體監督、推諉扯皮等問題， 2005年7月14日，國家發改委印發了《招標投標部際協調機制暫行辦法》。該暫行辦法規定，招標投標部際協調機制由國家發改委、監察部、財政部等11個部門組成。國家發改委為招標投標部際協調機制牽頭單位。招標投標部際協調機制主要作用是促進招標投標行政法規、部門規章及政策規定的統一，形成合力，依法正確履行行政監督職責。有的地方也建立了招投標聯席會議制度，如：南京市于2005年發布《南京市政府投資項目招投標監督管理辦法》，該辦法規定，建立招投標聯席會議制度，聯席會議由市發改委、市監察局和市住建委等部門組成，市發改委是聯席會議牽頭單位，聯席會議負責研究、協調和處理政府投資項目招投標監督管理工作中的重大問題。

（三）我國現行招標投標行政監督的主要特點

1.招標投標行政監督主體的多元性。按照監督內容和形式，可以分為綜合監督和分散監督二大類。綜合監督即發改委、財政局、監察局等行政部門對招標投標的綜合監督管理。分散監督為工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等行政主管部門對本行業（或產業）項目的招投標活動的監督管理。

按照監督權限可以分為國家級、省級、市級、縣級四個層級。國家級，指國家發改委根據國務院授權，負責組織國家重大建設項目稽察特派員及其助理，對國家重大建設項目的招標投標活動進行監督檢查。省、市、縣級地方發改委、工業和信息化、監察、住房和城鄉建設、交通運輸、水利、商務等部門，依法對本行政區域內的招投標活動進行監督管理。

2.招標投標行政監督客體的廣泛性

一是招標投標行政監督涉及多個招投標當事人。招標投標活動的當事人包括招標人、投標人、招標代理機構及評標專家等。對招標投標當事人的監督主要通過設定條件、資格管理、制定行為規范等進行監督。二是招標投標行政監督涉及多種行業（或產業）。我國招標投標行政監督涉及工業（含內貿）、水利、交通、鐵道、民航、信息產業等多個行業或產業。對這些行業或產業的監督，主要通過各行業主管部門實施。

3.招標投標行政監督手段的多樣性。一是通過招標方案審批與核準、自行招標備案進行監督。《招標投標法》規定，按照國家有關規定需要履行項目審批、核準手續的依法必須進行招標的項目，其招標范圍、招標方式、招標組織形式應當報項目審批、核準部門審批、核準。項目審批、核準部門應當及時將審批、核準確定的招標范圍、招標方式、招標組織形式通報有關行政監督部門；依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應當向有關行政監督部門備案。

二是現場監督。現場監督是指政府有關部門工作人員在開標、評標的現場行使監督權，及時發現并制止有關違法行為。在電子招標投標施行后，現場監督也可以通過網上監督來實現。

三是通過招標投標情況書面報告進行監督。依法必須進行招標的項目，招標人應當自確定中標人之日起15日內，向有關行政監督部門提交招標投標情況的書面報告。書面報告包括招標范圍、招標方式和發布招標公告的媒介、招標文件中投標人須知等內容，行政監督部門通過獲取書面報告，對招標投標活動的合法性進行監督。

四是通過受理投訴舉報、實施行政處罰進行監督。招標投標法和招標投標法實施條例規定，投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、行政法規規定的，有權依法向有關行政監督部門投訴。其他任何單位和個人認為招標投標活動違反了有關法律規定的，也可以向有關行政監督部門舉報，有關行政監督部門應當依法受理和調查處理。

五是其他監督方式。如：違法行為記錄公告制度、招標代理機構資格管理規定、監督檢查、項目稽查等，招標投標法及有關配套法律都有相應的規定等等。

二、電子招標投標系統行政監督平臺的法律規定及要求

（一）行政監督平臺的概念

《電子招標投標辦法》第三條對行政監督平臺進行了定義：行政監督平臺是行政監督部門和監察機關在線監督電子招標投標活動的信息平臺。

行政監督平臺與項目交易平臺、公共服務平臺共同構成電子招標投標系統。交易平臺是以數據電文形式完成招標投標交易活動的信息平臺，公共服務平臺是滿足交易平臺之間信息交換、資源共享需要，并為市場主體、行政監督部門和社會公眾提供信息服務的信息平臺。這三個平臺既相互區別，又功能互補，其中交易平臺是基礎，公共服務平臺是樞紐，監督平臺是手段。一個電子招標投標系統可以僅具備交易平臺的功能，也可以具有交易平臺和監督平臺兩大功能，或在這兩大平臺功能的基礎上，兼具公共服務平臺某一方面的功能。

電子招標投標辦法規定，招標投標行政監督部門或監察機關可以自行建設行政監督平臺，或通過公共服務平臺的監督通道連接交易平臺的招標投標項目，也可以直接在交易平臺中設置行政監督通道或窗口，通過監督通道或窗口，對招標投標活動進行監督管理。

（二）行政監督平臺的主要功能

1.基本功能。行政監督平臺是行政監督部門和監察機關履行監督職責的信息平臺，由行政監督部門結合本單位電子政務建設進行設置。

2.數據交換功能。電子招標投標辦法對項目交易平臺、公共服務平臺向行政監督平臺對接交換數據信息進行了規定。行政監督平臺應當開放數據接口，公布數據接口要求，不得限制和排斥已通過檢測認證的電子招標投標交易平臺和公共服務平臺與其對接交換信息。

3.投訴處理功能。電子招標投標辦法規定，投標人或者其他利害關系人認為電子招標投標活動不符合有關規定的，通過相關行政監督平臺進行投訴。行政監督部門和監察機關在依法監督檢查招標投標活動或者處理投訴時，通過其平臺發出的行政監督指令，招標投標活動當事人和電子招標投標交易平臺、公共服務平臺的運營機構應當執行，并如實提供相關信息，協助調查處理。

（三）行政監督平臺的主要技術手段應用

1.通過充分信息公開進行監督。規定社會公眾、市場主體免費注冊登錄和獲取依法公開的招標投標信息。如電子招標投標辦法第九條規定，電子招標投標交易平臺應當允許社會公眾、市場主體免費注冊登錄和獲取依法公開的招標投標信息，為招標投標活動當事人、行政監督部門和監察機關按各自職責和注冊權限登錄使用交易平臺提供必要條件。

2.通過對信息的集成分析進行監督。規定公共服務平臺，連接電子招標投標交易平臺、國家規定的公告媒介，交換、整合和發布招標項目的主要信息。通過對招標投標信息的集成分析，掌握招標投標基本信息，及時發現招標投標過程中存在的違法、違規事項，依法做出處理。

3.通過信用信息公開進行監督。規定政府有關部門應當依法在電子招標投標信息平臺公布行政許可、行政處理和投訴，以及有關信用信息。除此之外，電子招標投標辦法規定，公共服務平臺應當按照本辦法和技術規范規定，具備整合分析相關數據信息，動態反映招標投標市場運行狀況、相關市場主體業績和信用情況的功能。這也是招標投標誠信體系建設的重要組成部分，行政監督平臺應充分考慮信用信息公開的需求。

4.通過改善行政監督管理載體進行監督。與傳統紙質招標的現場監督、查閱紙質招標文件、評標流程手工記錄等相比，電子招標投標系統把行政監督移到網絡平臺上。行政監督部門通過依法設置監督平臺各項功能、公布行政監督的職責權限、連接交易平臺和公共服務平臺進行數據交換，實現對電子招標投標的在線監督管理。

三、招標投標行政監督電子化改革的基本目標及措施

（一）招標投標行政監督平臺建設要做到“公開、透明”

1.行政監督管理部門職責要在監督平臺上公開。依據國務院有關部門實施招投標活動行政監督職責分工意見，以及招標投標法實施條例和電子招標投標辦法等法律法規和規范性文件對監督部門的職責分工規定，各級行政監督部門應當在行政監督平臺公布本部門的招標投標監督管理職責，以便招投標當事人、人民群眾進行社會監督。電子招標投標辦法提出，行政監督部門、監察機關結合電子政務建設，提升電子招標投標監督能力，依法設置并公布有關法律法規規章、行政監督的依據、職責權限、監督環節、程序和時限、信息交換要求和聯系方式等相關內容。

2.招標投標行政監督事項及法律依據要在監督平臺上公開。按照招標投標法及配套法律法規的規定，招標投標行政監督事項主要有：招標范圍核準、自行招標備案、邀請招標的批準、依法必須進行招標的項目不進行招標的批準、評標委員會成員的確定方式、評標專家的抽取和評標活動的監督、評標報告備案、招投標情況書面報告備案、投訴處理、行政處罰等，這些事項要在行政監督平臺公開。公開監督事項時，要標注其法律依據。

（二）招標投標行政監督的電子化改革要“為民、便民”

1.行政監督平臺要正確處理好依法行政和做好服務的關系。行政監督部門既要保證行政監督的權威性，又要為招投標當事人提供滿意的服務。一方面，行政監督部門通過行政監督平臺實施的監督行為，應當嚴格按照《招標投標法》和國務院規定的職責分工，各司其職，依法實施。有關行政監督部門不得在行政監督平臺功能設置上，違反法律法規設立審批、核準、登記等涉及招投標的行政許可事項。所有對招標投標活動實施的行政監督，應當在法定職責范圍內依法進行。任何政府部門、機構和個人都不能超越法定權限，直接參與或干預具體招標投標活動。另一方面，行政監督部門可以通過在行政監督平臺設置公告欄、辦事指南、咨詢窗口等多種形式，將招標投標監督管理事項事先予以告知，讓招投標當事人提前獲知法律法規規定和監督要求，為依法開展招標投標活動打好良好的基礎。

2.行政監督平臺各項監督方式要體現人性化、易操作性等特點。電子招標投標辦法和交易平臺技術規范施行后，電子招標投標系統建設有了法律保障，行政監督平臺作為電子招標投標系統的重要組成部分，要按照“以人為本、執政為民”的理念，做好推廣應用工作。一方面，要按照辦法和技術規范的法律和技術要求，抓好監督措施的落實。另一方面，行政監督部門可以從“為民、便民”角度出發，對各項行政監督事項予以優化、整合，進行統一辦理和集中管理；對網上辦事大廳進行虛擬場景設置，采用引導式服務模式，既能滿足行政監督需要，又能讓招投標當事人樂于接受；此外，行政監督部門可以通過提出管理要求，降低網上交易的相關費用，促使招投標當事人主動實施網上招投標活動，使行政監督平臺最大限度地發揮監督管理作用。

（三）招標投標行政監督的電子化運行要做到“規范、高效”

1.招標投標活動的程序監督要規范。招標投標活動的程序監督，主要是對招標投標活動是否嚴格執行法定程序實施的監督，落實到行政監督平臺監督環節的設置上，要滿足法律法規的要求。程序監督包括事前、事中和事后監督，事前監督主要是對招標文件發出之前的監督；事中監督，是招標文件發出到招標人與中標人簽訂合同之間的監督；事后監督是從簽訂合同之后包括履約情況、合同備案等的監督。行政監督部門可以通過平臺功能設置，均衡事前、事中、事后監督控制，通過實時監控，強化對招投標全過程的監督執法。

2.招標投標活動實體監督的效率要提高。招標投標活動的實體監督是針對招標投標活動是否符合相關法律規定的實質性要求實施的監督。比如：核準招標方案、自行招標備案、認定招標代理機構資格并依法進行管理、受理投訴等。對這些招標事項的監督，以往都是通過一些常規的監督渠道進行監督，多數監督事項，都有明確的時間要求，要在法律規定時間內完成，監督效率始終不高。行政監督平臺建立后，可以建立時序、時限預警機制，對有時間限制的監督事項，及時在系統中予以提醒，做到實時監控。全部監督事項，都可以在網上完成，縮短辦事時間，極大地提高行政監督效率。

（作者單位：南京市工程建設項目貨物招標投標管理辦公室）