聽取陳述和申辯制度研究

李健

一、聽取陳述和申辯制度的概念

聽取陳述和申辯制度，是來自于西方的現代行政程序中的一種基本制度。其具體含義是指當行政主體作出涉及行政相對人合法權益的具體行政行為時，行政主體應當聽取行政相對人的講述案情和作出對自己有利辯解的制度。

聽取陳述和申辯制度的法律有如下特征：

1.程序性。聽取陳述和申辯的程序性，是指行政主體在作出具體行政行為時必備的程序，缺少了這一環節，就構成程序違法。根據2002年10月1日實施的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十條規定，被告在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯權利所采用的證據，不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據。因此，行政主體在行政程序法上的行為是否合法，將直接影響其根據行政實體法作出的行政行為的合法性。

2.強制性。聽取陳述和申辯的強制性，是指行政主體必須聽取行政相對人的陳述和申辯，否則，具體行政行為無效。而不是指行政機關必須按行政相對人的說法辦事，而是對其中能成立的事實和法律根據予以采納。至于聽取陳述和申辯的次數，要看具體行政行為的次數而定。

3.平等性。聽取陳述和申辯的平等性，是指在聽取陳述和申辯時行政主體和行政相對人的法律地位是平等的。事實上，行政機關的地位是高于相對人的，行政機關執法人員通常有強制力為后盾，正是因為如此，法律要求他們之間的法律地位平等，以避免行政機關執法人員法人的盛氣凌人、飛揚跋扈，造成行政相對人的抵觸心理。

4.協商性。聽取陳述和申辯的協商性，是指行政機關在作出具體行政行為時，通過給相對人講理的一個機會，進行充分地溝通，從而達到消除分歧，或者至少縮小分歧，甚至達成共識。由于各種情況的原因，行政主體和相對人的信息出現不對稱是必然的，理性的溝通實屬必要，協商就可能化解分歧，從而最終降低社會的運行成本，維護社會秩序。

5.附屬性。聽取陳述和申辯制度的附屬性，是指聽取陳述和申辯是依附于一個獨立的行政行為之上。雖然行政主體作出的行政行為已經成立，但是，聽取陳述和申辯是行政行為的有效要件。換言之，行政機關做出的行政決定與行政主體聽取陳述和申辯行為之間存在著主從關系。

二、聽取陳述和申辯制度的內容

許多國家法律對聽取陳述和申辯制度都有明文規定，如德國聯邦行政程序法第五十八條、瑞士行政程序法第三十條等。我國行政處罰法第三十二條、公務員法第五十七條、行政許可法第三十六條、治安管理處罰法第九十四條和行政強制法第十八條也有相同的規定。聽取陳述和申辯制度主要包括以下幾個方面：

（一）行政相對人行使陳述和申辯權

行政相對人的陳述權，是指行政相對人對行政機關認定的違法事實予以說明的權利。行政相對人的申辯權，是指行政相對人對行政機關的指控提出對自己有利辯解的權利。行政相對人雖然有故意講述虛假內容的可能，但是因為他是案件的當事人，由他講述案件經歷，也是最有可能說清事實真相的人，所以，法律給他陳述和申辯權就是為了便于行政機關工作人員查明事實真相，從而為正確處理案件奠定了基礎。

1.陳述和申辯的方式。法律對行政相對人的陳述和申辯方式沒有明確規定。不過根據《民法通則》有關法律規定，行政相對人除了自己陳述和申辯外，還可以委托代理人陳述和申辯。如果行政相對人選擇委托代理人陳述和申辯，代理人拿出授權委托書，就可以按照授權權限進行陳述和申辯。

2.陳述和申辯的形式。行政相對人采取何種形式陳述和申辯，法律通常沒有作出明確規定，筆者理解，行政相對人采取書面和口頭形式都應當允許。在簡易程序中，采取口頭形式比較合適；在一般程序中，采取書面形式比較合適。但是，由于受文化程度的限制，在一般程序中也應當允許相對人采取口頭形式陳述和申辯。行政人員應當做好筆錄，最后由行政相對人審閱無誤后簽名或蓋章。

3.陳述和申辯的內容。行政相對人對案件的陳述是開放的，既可以肯定，也可以否定；既可以部分肯定，也可以部分否定。行政相對人對行政機關的指控同樣既可以提出辯解，也可以放棄辯解。委托代理人代理當事人陳述，也可以對事實予以確定或否定，對指控可以提出或放棄辯解，但是委托代理人提出對被代理人不利的意見，行政機關工作人員不應采納，因為代理人違背了被代理人的代理初衷，被代理人可能會解除代理權，從而使該內容失去合法依據。可以告訴代理人先解除代理權，然后以檢舉人身份揭發其違法行為。

（二）行政主體聽取行政相對人的陳述和申辯

聽取行政相對人的陳述和申辯，不但是行政機關的法定義務，也是保護當事人合法權益的需要。行政主體應履行如下義務：

1.履行行政告知的義務。行政告知是行政主體在對行政相對人作出具體行政行為時，應向其告訴行政決定的事實、理由和法律依據，以及陳述和申辯，或者聽證、行政復議、訴訟的權利。行政告知是聽取陳述和申辯制度的前提。當事人不知道陳述和申辯權非常正常，但是，行政機關工作人員不能因為怕麻煩而不履行告知義務，否則會由于程序違法而導致所作出的行政決定無效。

2.為行政相對人提供陳述和申辯的平臺。行政主體應當告訴行政相對人陳述和申辯的時間、地點。但是，行政人員不能指定一次陳述和申辯的時間，因為在作出行政決定前的任何時間，當事人都可以陳述和申辯，所以，如果相對人一次沒有陳述和申辯完畢，行政人員還應當再次提供時間和地點，讓當事人陳述和申辯。也就是說，不能對當事人陳述和申辯的次數作限制。至于陳述和申辯的地點，可以在案發現場、行政相對人的住所，或者行政機關的辦公場所等，以方便當事人陳述和申辯為原則。

3.采納行政相對人正確的陳述和申辯。讓行政相對人陳述和申辯，是為了充分保障其合法權利，也是為了保障行政機關公正、公平、公開地執行法律。因此，行政相對人對行政機關認定事實和證據有充足理由的，行政機關應當進行審查。如果理由成立，就予以采納，理由不成立的做好解釋說明安撫工作。

4.行政主體記錄行政相對人的陳述和申辯。如果行政相對人是口頭陳述和申辯的，行政機關工作人員應當嚴肅、認真記錄行政相對人的陳述和申辯，并讓行政相對人審閱后簽名或蓋章，之后將陳述和申辯材料整理歸檔。如果行政相對人提供了書面陳述和申辯意見，行政人員應當將材料歸檔。行政相對人放棄陳述或者申辯權利的，行政人員必須作好記錄，讓當事人簽字后歸檔。其意義在于將來發生行政復議或者行政訴訟時，行政機關有證據證明自己履行了告知義務，只是當事人主動放棄了權利，從而避免了行政機關敗訴的風險。

三、聽取陳述和申辯制度的實現方法

（一）提高行政機關工作人員的溝通能力

所謂溝通是指人與人之間傳達思想或交換情報的過程。簡言之，是將信息由一人傳達給另一人。溝通是一件非常不容易的事情，常常會因為各種因素的干擾對同一個信息產生不同的理解。當然，行政機關工作人員是在主動地位上，因此，行政機關工作人員應當從自身問題著手，爭取在提高溝通水平上作出努力。

1.營造民主協商的氛圍。雖然行政機關工作人員和行政相對人的法律地位是平等的，但是，行政機關工作人員事實上處于優勢的地位，他擁有行政處罰的自由裁量權，他擁有社會關系的資源，在行政機關工作人員和行政相對人的博弈中，行政相對人明顯處于弱者地位。但是，我們的政府是人民的政府，是為人民服務的，行政機關工作人員應當從講政治的高度對待行政相對人。因此，要抱著對人民感恩，對工作敬業，對法律敬畏的心去從事執法活動。在當事人陳述和申辯過程中，行政人員要語氣緩和，態度和藹，面帶微笑，倒上茶水，鼓勵當事人說出該說的內容。對當事人表達不流暢、使用語言錯誤時，不要嘲笑，更不要指責。

2.使用通俗易懂的語言。執法人員多為文化水平比較高的人，使用的語言比較規范，甚至語言與時俱進，常常使用網絡語言，而相對人處在社會底層的人比較多，使用口語比較多，這就出現語言隔閡，甚至語言鴻溝。如果行政人員使用專業語言與當事人溝通，肯定會給當事人帶來很大的心理壓力，當事人會感到自己是老土，產生自卑的心理，這就不利于溝通的順利進行。如果行政人員使用口語，無疑拉近了雙方的距離，溝通就容易進行。

3.耐心傾聽。會傾聽是良好溝通的必備能力，行政相對人最容易出現的一種情況是語言表達啰嗦，這是考驗行政人員耐心的機會，如果行政人員不停地打斷相對人的講話，相對人會更加語無倫次，詞不達意。所以，行政人員可以用另外一種表達方式詢問當事人是不是一個意思，當事人如果看到行政人員在耐心地傾聽自己講述，會有被尊重的感覺，這就為以后的順利溝通奠定了基礎，因為這使的行政相對人容易接納行政人員的建議，行政決定往往容易得到執行。

（二）完善相關法律制度

1.完善行政告知制度。根據《治安管理處罰法》第九十四條第一款和《行政處罰法》第三十一條的規定，行政主體除了應告知行政相對人依法享有的權利外，還應告知行政相對人作出行政決定的事實、理由及依據。事實分為客觀事實和法律事實，客觀事實，指的是原本發生的，在意識之外，不依賴人們的主觀意識而存在的現實事實。法律事實，是法律規定能夠引起法律關系發生、變更、消滅的事實，行政主體告知的事實應該是法律事實。行政行為的理由不是指行政行為的事實依據和法律依據，而是指行政主體之執法人員對于法律依據的解釋、演繹、對案件事實的歸納、法律定性以及做出決定時所考慮的在法律上應當考慮的各種因素。即執法人員對于整個案件中所涉及的主要證據、要件事實和法律適用的推理過程。依據是行政主體作出行政決定的法律依據。

2.完善陳述和申辯制度。聽取陳述和申辯制度，是建立在行政主體能夠公平、公正、公開處理案件的基礎上，但是，上述建議行政人員營造民主協商的氛圍、耐心傾聽當事人講述，都是道德的說教，執行起來難以監督，因此，完善制度就是立法者考慮的問題。如果執法人員在聽取相對人陳述和申辯時態度不好，當事人應當能找到另外一個人陳述和申辯。因此，建議《行政程序法草案》中規定：行政相對人有權陳述和申辯，行政相對人既可以向案件處理人陳述和申辯，也可以向處理案件的行政機關監督部門陳述和申辯。

（作者單位：中原油田井下特殊作業公司）