內蒙古保障性住房建設中存在的問題及建議

吉爾克 付曉楓

隨著我國經濟的發展和人民生活水平的提高，住房保障服務也上升為基本公共服務的一項重要內容。住房是重要的民生問題，其直接關系著經濟的發展、社會的穩定。黨中央、國務院高度重視解決城市居民住房問題，內蒙古自治區也把保障性住房建設作為自治區各級政府的重要工作任務之一。目前，自治區保障性安居工程的種類不斷增多、覆蓋面不斷擴大，其保障性住房體系涵蓋了當前國家實施的所有保障性安居工程項目。

一、內蒙古自治區保障性住房現狀

內蒙古住房保障結構呈現多元化趨勢，建設項目由以經濟適用住房為主轉變為包括廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房等三類保障性安居工程，城市棚戶區改造、國有工礦棚戶區改造、中央下放煤礦棚戶區改造、國有林區棚戶區（危舊房）改造、國有墾區危舊房改造等五類棚戶區改造項目共八項保障性住房在內的多種類型。

（一）保障性住房建設情況

“十一五”期間，全區累計建設保障性住房77萬套，其中：廉租住房11.8萬套，經濟適用住房33.7萬套，公共租賃住房0.7萬套，城市棚戶區改造13.4萬套，國有工礦棚戶區改造1.3萬套，中央下放煤礦棚戶區改造7.8萬套，國有林區棚戶區（危舊房）改造6.3萬套，國有墾區危舊房改造2萬套。“十一五”時期，自治區全區完成各類保障性住房建設投資689.4億元。其中，發放廉租住房租賃補貼12萬多戶，實現了對人均住房建筑面積13平方米以下低保家庭應保盡保的目標。

2011年按照國家建設1000萬套保障性住房的總體目標，自治區承擔了44.54萬套，保障性住房建設總體進度較快。2011年12月底，全區各類保障性安居工程累計開工48.02萬套（戶），超建設任務約3.52萬套，累計完工和基本完工近26萬套。2012年國家下達內蒙古保障性安居工程建設任務為新開工27.77萬套，基本建成13萬套。自治區實際新開工29.3萬套，基本建成13.8萬套，均超額完成國家任務。

通過前一階段的建設，已初步建立了覆蓋全區的基本住房保障體系，全區包括廉租住房、經濟適用住房和公共租賃住房的保障性住房政策框架初步形成。

（二）資金來源情況

內蒙古保障性住房的建設資金來源主要有：中央財政撥款、自治區財政撥款，地方財政配套，融資貸款、發行債券和租售廉租房等。

1.除中央財政撥款外自治區積極配套資金

為加快保障性住房建設步伐，近幾年內蒙古自治區政府積極籌措地方配套資金。2009年，自治區明確土地出讓凈收益的計提比例、城市基礎設施配套費中每平方米提取5-10元作為廉租住房制度建設資金；2010年，自治區加大本級資金支持力度。一是增加對廉租住房建設的投入，按照中央與自治區2.5:1安排補助，自治區按每平方米200元補助，安排補助資金3.82億元。二是對城市棚戶區改造，自治區按每戶1500元補助，安排補助資金1.86億元。三是對國有工礦棚戶區改造，自治區按每戶6000元補助，安排補助資金0.75億元。原來林區、墾區、游牧民定居、農村危舊房改造已經確定的自治區補助政策繼續執行；2011年，內蒙古共安排保障性住房建設補助資金26.41億元，比上年增長80.3%；由提取土地出讓金凈收益20%用于保障性住房建設，改為提取土地出讓成交價的5%到7%用于保障性住房建設，同時明確要求中央代地方政府發行的債券資金也按一定比例優先安排用于保障性住房建設；2012年中央財政下撥內蒙古自治區39.87億元保障性安居工程專項資金，同時內蒙古自治區本級又安排了27.01億元配套資金下撥各盟市進行保障房建設。

2.多項政策措施保障保障性住房建設的資金投入

針對建設成本普遍提高的情況，各地采取了一系列措施和辦法多渠道籌集資金。一是加大了地方財政的投入力度。特別是鄂爾多斯、包頭、烏海等地，市級財政支持保障性住房的額度逐年都有大幅提高，其中2011年鄂爾多斯市級財政對廉租住房的配套補助標準提高到了700元/平方米；二是較好地執行了土地成交價5-7%用于保障性安居工程的規定。烏海市規定按照不低于7%的標準提取土地出讓成交價用于保障性住房建設，包頭市要求按照土地出讓成交價的6%用于保障性安居工程建設；三是從城市基礎設施配套費中提取一定金額用于廉租住房建設。通遼市自2007年起均按每平方米18元的標準提取保障性住房建設基金，到2011年9月，已累計收繳保障性住房建設基金0.58億元。

3.通過租售并舉，有效回籠資金

為解決廉租住房建設資金缺口，自治區提出了“租售并舉”的辦法，允許廉租家庭以成本價或適當低于成本價的價格購買廉租住房，并獲得相應比例的產權。一些盟市、旗縣在這方面結合自己的實際，進行了積極探索。截止2010年7月底，全區有9個盟市部分旗縣實施了租售并舉，共售出7541套，回收資金2.8億元。總的看，通過租售并舉，可以滿足低收入家庭對住房的多元化需求，調動廉租保障家庭的積極性，較快回籠資金投入廉租住房再建設，解決政府投入不足的問題。也使一部分低保住房困難家庭住房得到改善，擁有自己的不動產。

4.組建地方保障性住房建設融資平臺

按照市場化運作、多元投資等原則，通過土地劃撥、政府貼息、稅費減免等政策，吸引社會力量參與建設和經營保障性住房。赤峰市積極探索政府主導下的市場作用有效發揮，破解資金瓶頸，成立了公共住房投資建設有限責任公司，計劃將政府擁有的保障性住房和一些土地資產劃入該公司打造融資平臺。通過市場運營實現投入保障房建設的國有資產保值增值，最終實現保障性住房建設的可持續。呼和浩特、包頭和烏海等城市在原城投公司的基礎上，搭建保障房融資平臺，組建保障房建設公司承擔大部分公共租賃住房等保障性住房建設任務。2011年烏海市通過融資平臺向國家開發銀行申請貸款8億元，極大緩解了該市建設資金緊張的局面。

二、內蒙古保障性住房建設中存在的問題

（一）現行法規、制度、標準等有待進一步健全和細化

2011年，國務院指出“加大政府投入和貸款支持加度，確保今年1000萬套保障性住房11底全部開工建設”后，保障性住房建設進入快速發展時期。而與此對應，保障性住房相關制度的制定卻相對滯后。目前，我國的住房保障政策多以政府文件、辦法等形式發布，沒有系統、詳實的法律法規，地方政府在政策執行中無據可依，這造成各地在保障性住房建設中出現政策多樣、政策不協調等問題。從調查問卷反饋信息來看，內蒙古各盟市在保障性住房建設中，由于缺乏統一的法律法規，各地在住房保障對象和保障水平的確定上存在很大的隨意性，建設資金來源也沒有可靠的保障，保障對象的準入認定標準各不相同，而在退出機制上，由于目前正處于住房建設初期，各地基本上沒有詳細的退出機制。

（二）各地經濟發展水平不同，建設進度不均

目前內蒙古各市、區、旗、縣的保障房建設任務，主要是由上一級政府結合各地財力及低保人口數分配任務的。自治區對于各市的配套資金也基本依據這一原則。這在一定程度上有其合理性，但不足之處在于：地區間財力和低保人口絕對數存在相當大的差距。由于各地保障房建設資金的保障能力不同，而自治區的配套資金又有限，致使各地建設進度出現較大差異。如，財力好的鄂爾多斯市，2011已經提前完成2012年計劃任務。而且據該市房管部門反映，按照國家保障房保障對象的要求，該市現有保障房存量已基本滿足需求，實現了“房等人”。

（三）保障房的保障層次較低。

從保障房的覆蓋面看，由于地方財力有限，保障房建設主要滿足生活困難的“最低收入家庭”，尚無法將保障對象提高到中低收入家庭。調研中，各地普遍反映地方財力僅能解決低保戶家庭住房的廉租房建設，對于中低收入群體的保障性住房存在較大難題。

（四）保障房審批程序多、財稅優惠政策力度不夠

眾所周知，國土、規劃、建設、發改審批權大都集中在市級政府。而對于沒有審批權的市級以下層級政府，保障房項目從用地的規劃、設計到施工審批，一系列申報、審批程序的辦理需要較長時間，有的地方反映辦理完畢至少需要半年。而發改部門往往要求從下發申報項目到完成報批在一個月內完成，有的甚至要求更短時間完成。這就使得一些地方很難及時完成報批手續。

在稅費支持政策方面，存在如下的問題：一是落實不到具體項目。一方面財政部門要安排大量資金用于保障房建設，另一方面又要減免稅費，地方政府財政壓力大，反應不積極。而稅務部門又基于稅收任務的壓力，也不主動貫徹。二是現有稅費支持政策，主要是一些地方性小稅種的減免，扶持的力度不是很大。事實上，建設單位交納的營業稅才是最大的稅收負擔。

（五）保障房資金存在籌措壓力大、資金使用限制多

目前自治區保障性住房建設資金主要由地方政府籌集，受權限限制，籌集渠道單一，隨著政府債務規模擴大，資金可持續性差；保障房建設屬于公益性民生工程，利潤微薄。這極大地影響了開發商參與保障房建設的積極性，這使得保障性住房建設市場化受限；中央補助資金在總量上雖有所增加，但由于建設任務的大幅增加，具體到各項目的補助標準反而有所減少。

中央對保障房配套資金的使用限制嚴格，要求專款專用，只能用于保障房項目建設本身，而且明確規定以“安置房建設”為改造任務考核指標。但實際上，保障房項目前期需要大量的投入。如果僅以安置房建設為考核目標，沒有開工或建設安置房，上級補助資金就到位不了。由于資金瓶頸，不少保障房建設項目起動之際就需要和財政借錢，或者通過投融資平臺貸款。

中央保障房建設資金要求按年度劃撥到建設項目專戶中，下撥時間多在11月份、12月份，而北方地區由于天氣原因10月份工程就停工，出現撥款進度與項目建設進度不符的問題，也一定程度上加大了建設難度。

三、完善自治區保障性住房體系的政策建議

（一）進一步完善法規制度建設

隨著保障房建設進程的推進，各類保障房，無論是投資、建設，還是有關產權、監管、運營等問題，都需要進一步細化相關規定，盡量統一標準，便于實務部門操作。應盡快制定出符合自治區情的統一的住房保障法規，對住房保障的目標，保障原則、基本框架和保障對象、保障標準與保障方式、保障資金來源及運作方式、專門管理機構的建立和權限的劃分等做出明確界定。

（二）科學規劃，統籌滿足保障性住房需求

目前，保障性住房建設數量的確定，以“中央派任務”為主，“地方主動向中央上報計劃”為輔的模式。這不能科學反映社會對保障性住房的需求，隨著土地供給的總量的減少，中央建房任務的急劇增加，盲目的指標性任務導致保障性住房建設在選址、配套設施、公共服等方面得不到合理規劃，反而有可能擠出部分合理的購房需求，對經濟產生負面影響。應組織相關部門分地區分層次建立科學合理的統計口徑、制定相應的政策規章來確定各地保障房建設任務，急于追求建設數量不考慮需求結構，造成目前在保障房供上，有的地方“房等人”，而有的地方“人等房”的現狀。

（三）建立保障性住房的動態發展機制

“十二五”期間，自治區將首先將人均住房建筑面積不足15平方米的低保家庭和低收入住房困難家庭作為首要保障對象，進一步將中等偏下收入人群、新就業職工和外來務工人員納入保障范圍，到“十二五”末，全區將累計為約193萬戶住房困難家庭提供住房保障，實現“住有所居”。在擴大保障對象總量的同時，應完善保障性住房制度的動態建設，建立科學合理的指標體系，對保障對象的資格認定、審批入住、后續動態監管及退出等方面建立完整的體系和相應管理細則。

（四）簡化行政審批手續，加大財稅優惠政策力度

優化行政審批、優先土地供應，保證保障性住房供給。簡化目前的保障性住房的建設審批環節和程序，為保障性住房的未來開發建設開通一條“綠色通道”。科學制定保障性住房用地專項規劃和年度供應計劃，保障性住房建設用地要根據保障性住房建設需要，在年度土地供應計劃中單獨列出，優先供應。合理安排保障性住房項目區位布局，依據區域性“控規”和保障性住房的區域性需求，充分考慮低收入家庭生活和就業實際，合理安排保障性住房項目區位布局，優先選取地理位置較好的存量土地和交通相對便利、配套設施較為完善的土地，用于保障性住房建設。

（五）創新資金籌資模式，實施地區分類保障

各級政府建立穩定的住房保障基金，從財政預算撥款等方面確保住房保障的資金投入。按照公共財政的要求，建立住房保障年度預算，尤其是考慮到資源稅改革所帶來的財政收入增量，可爭取將一定比例的資源稅收入作為保障性住房的預算資金來源。

發揮現有省級投融資平臺，結合均等化供給保障房的原則，在全省范圍內進行統籌安排資金，或者支持各地建立保障性住房建設開發公司或融資平臺，重點用于廉租住房、公共租賃住房和城市棚戶區改造。加大住房公積金制度對中低收入家庭的支持力度，在確保資金安全、保證個人貸款和提取的前提下，利用閑置資金支持保障性住房建設。

吸收利用民間投資，拓寬籌資來源。結合自治區實際情況，可以嘗試在經濟相對發達的“呼包鄂”地區采取政府與私營企業合資新建項目的PPP融資方式。政府部門與私營企業首先簽訂特許協議，由政府部門與私營企業共同投資或由私營企業獨立籌資建設保障性住房項目，雙方商定在項目建成后由政府在數年內分期回購并給予私營企業一定的利潤補貼，或者政府部門在特許協議中授予私營企業在一定時期內對某些周邊設施的開發權或特許經營權，承諾在特許期期間一定范圍內不再興建具有同樣功能的設施以保證其獨家經營，使私營企業在特許經營期內可以回收投資并獲得一定的利潤，特許經營期滿后將項目交還政府部門。

[1]董新龍,林金忠.高品質公租房:國家戰略與民生抉擇[J].經濟學家,2012,1(2）.

[2]高培勇.《新型城市化背景下的住房保障》，中國財政經濟出版社，2012年.