區域環境治理中地方政府協調機制的構建

曾永安

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

環境問題是一個關系到人類生存發展和社會進步的全局性問題。隨著社會的發展和人類生活水平的提高，人們對于生活中的環境問題的重視程度也越來也高，對環境的治理越來越要求政府發揮更大作用。在最近幾十年間，我國的經濟增長和工業化快速發展，國內生產總值已居全球第二，但我們可以看到，我國的發展是一種高投入、低效率的粗放式的發展模式，承接了發達國家落后淘汰的產業。在這種發展模式下，雖然經濟取得了很好的成績，但也帶來了巨大的環境壓力和生態破壞。中國每年因環境污染所造成的經濟損失和人口死亡都是一個巨大的數據。聯合國秘書長提出的“綠色行政”的概念，以求有效可持續地解決全球性的環境困境。中國作為全球環境污染的一個重要的來源國，應該為環境污染做出應有的貢獻。

中國用犧牲環境的方式換得了經濟的增長，但是，經濟增長之后并沒有利用更多的資源來綜合治理環境。我國現階段的環境污染治理投資額占GDP的比例普遍偏低。無論是中央政府還是地方政府對于環境問題沒有得到應有的重視程度。對于生態政府的治理，中央與地方政府間形成了一種“智豬博弈”的局面［1］。也就是無論中央政府在生態治理上如何努力，地方政府都不會積極配合，不會主動治理環境污染。由于生態環境的治理是一個典型的公共物品，公共物品的提供必然會有“溢出效應”，地方政府都會存在一種“搭便車”的心理，使得地方政府之間在區域性的環境中沒有相應的激勵措施，最終會放任生態環境的破壞，同時地方政府之間存在著一種競爭，所謂地方政府之間的競爭，是指不同行政區域地方政府之間為了吸引資本、技術等可流動性生產要素在投資環境、市場制度、公共服務與物品供給、政治效率等方面展開的跨區域之間的競爭［2］。以利益導向的競爭會對工業生產所帶來的污染的一種負效應放松規制，造成環境的更大破壞。但另一方面，這些“區域公共物品”還有著高度滲透性和不可分割性的特點，因而區域政府又不得不去解決這些問題［3］。而在政府分權化改革進程中，地方政府成為一個獨立的經濟利益主體，自然是成為環境保護和治理主體。在區域性環境治理中，地方政府間的合作是一個必然措施，在集體性行動中，要采取一些選擇性的激勵措施以避免“搭便車”，從而共同治理區域性環境問題。地方政府間的合作包括沒有隸屬關系的地方政府間的合作、有隸屬關系的上下級政府間的合作。在這里我們主要是以相鄰區域平級的地方政府間的合作為論述標本。

一、當前我國區域性環境中治理的難題

加強地方政府之間在治理環境中的橫向合作不僅具有經濟利益，同時也具有很重的政治效果。有利于整合資源優勢，實現優化調整，推動產業結構調整，降低政府之間的交易費用，降低環境破壞，同時有利于地方政府之間加強制度建設，提高政府的協調和調控能力。雖然當前我國有些地方政府已經開展了相關的環境政治聯合行動，也取得了一些成績，但是，還是存在著很多進一步深入的障礙。

（一）部分地方政府的跨區域合作觀念滯后，地方保護主義濃厚

本位主義下的地方保護，分工不合作是地方政府間合作的巨大障礙，本位主義為了追求局部利益甚至不顧損害區域整體利益。在區域環境合作治理過程中,受地域主義和集權主義觀念的雙重影響，我國政府間關系呈現一種縱向集權和橫向阻隔的特點，很多地方政府及其工作人員的府際競爭的意識要遠遠強于府際合作的意識，府際合作在理念上并沒有成為他們的內在選擇。GDP的增長成為衡量地方政府官員政績的主要標準，為了獲得晉升，地方領導人往往是把主要精力和資金放置于一些經濟高增長和政績工程上，而對于環境的破壞則沒有充分的認識。

自我國進行分稅制改革后，中央的權力得到一定程度的削弱，地方政府權力得到進一步強化，成為獨立的利益主體，各地方政府成為一個獨立的理性“經濟人”。作為理性“經濟人”的地方政府把實現自身利益最大化作為政府的行為導向，甚至直接使用行政手段謀求地方局部利益，此類現象集中表現在地方政府為了吸引資金和技術等資源而降低企業準入門檻，有些高耗能和高污染的企業也被奉為神明，這種地方政府間惡性競爭的出現，使地方政府行為帶有嚴重的短期性、局部性，影響區域內資源的整合以及整體利益的實現，使環境得不到有效的控制和有效的治理，進而無法達到帕累托最優。各地方政府間的利益博弈導致合作陷入困境。

（二）尚未建立有效的合作協調機制和組織機構

地方政府間的合作協調機制，是地方政府間開展環境綜合整治合作規范化、有序化運作的重要保障。雖然在環境的治理方面，相關地方政府已經取得了一些共識，但是對于相關的合作規劃和合作路徑并沒有一個清晰的認識。各地方政府對于合作的重要性有清醒的認識，但一旦出現相互沖突，則往往會以地方利益為主導。相關的常態性的合作協調機制也相當缺失，有些組織形式制度化的程度也是相當低且組織形式分散，并沒有一套制度化的議事和決策決策機制，也沒有一套功能性的組織機構，可以說我國的地方政府間的合作很多是靠地方領導人來推動的［4］。地方政府間的合作也因而時常受困于地方主要領導人的人事更迭，無形中增加了合作協調的成本和難度，對于協調也是出現了一種輪流坐莊、對話協商、自愿承諾的方式開展工作的非制度化的協商組織機制，缺乏區域合作的執行力和相關的約束力，不能有效地約束各地方政府在環境綜合治理中的一些損害環境的行為，這就在很大程度上制約著地方政府之間環境的合作治理。特別是當前各省市行政力量仍然很強，這種合作協調機制相當程度上還難以擺脫地方政府的制約，或者在某些方面還得借助地方政府的行政權力來推進彼此之間的合作協調。同時，在地方政府之間的合作中，中央政府角色出現缺位，未能及時提供有效的環境政策或制度保障，中央政府應當在宏觀層面上積極進行職能轉變與制度創新，打破區域政府合作的體制障礙，打破地方政績考核制度以及轉變地方政府間競爭模式，為區域政府間合作創造良好的制度環境。

同時，在地方政府環境綜合治理中，一個跨區域的區域協調機構是不可或缺的?？v觀西方各國地方政府之間合作的實踐，建立一個跨區域的協調管理機構進行相關的協調和管理是不可或缺的。在我國，各地區先后成立了一些區域合作協調組織，但各地方政府更多地關注局部利益，對于組織所通過的一些有利于環境發展的措施不采用。組織機構缺乏相應的法律地位，出現一種職能不全，人員兼職等現象，使得組織機構的協調管理功能并沒有很好的發揮。

（三）地方政府合作法制保障的缺失

法律制度是政府行政和區域合作的一個制度體系，是區域合作有序合法的制度化基礎，但到目前為止，我國還沒有關于區域合作的專門法律法規，法律只規范了各級政府管理其轄區范圍內的事務，對于上級機關在跨域事務的角色扮演，地方政府在府際合作中合作機制的建立權利與責任分擔等問題根本沒有談及，這將對政府間的合作行為帶來隱患，府際合作事務的處理就變成爭權諉責的情形。諸如地方政府之間如何發展橫向溝通與合作關系、區域沖突的調解與裁決、區域協調和管理機構的法律地位等方面的問題都找不到相關的法律依據。這就不能給區域內的府際合作提供一個科學規范的框架，會使府際合作缺乏法律和制度支持而面臨一系列的相關問題。

（四）環境治理中相關的治理責任分攤困境

區域環境的綜合治理是以相關的經濟為基礎的。沒有經濟基礎，一切就只會是泡影。當前我國在發展過程中，經濟得到了快速的發展，但由于各政府的“搭便車”心理和政府追求單純的經濟利益，使得地方政府在環境投資方面嚴重不足，各級政府總是期望別的政府能夠更好地治理區域環境，同時自己可以破壞環境來取得經濟的增長，這樣的模式使得各地方政府都沒有足夠的動力去促進環境的發展。同時，由于環境破壞程度的不同，各地方政府經濟的非均衡發展，使得經濟相對較差的地方政府總是希望經濟發達地區能夠更多地投入資金去治理環境，而發達地區也希望地方政府應該負起同樣的責任，這樣就陷入了一種推卸責任的因境。經濟決定政治，政治對經濟起反作用，經濟發展的不均衡是制約地方政府環境合作治理中的一大難題。同時，地方政府間區域環境的合作缺少中央的財政支持，中央政府對于地方政府間的投資力度偏小，在地方政府財力不足和缺少中央政府財力支持現狀并存的環境下，地方政府間府際合作陷入困境。同樣，我國目前在各種合作區域中各種利益補償機制沒有建立起來，利益補償欠缺，使得具有“經濟人”理性的地方政府,在這種缺乏利益補償和利益保障的情況下，各弱勢和利益受損害的地方政府就會主動回避或撤出合作而導致地方政府合作成為泡影。

（五）以經濟為中心的考核機制造成環境的重視程度下降

十一屆三中全會后，我國工作重心從政治向經濟轉變，上級政府對下級政府的考核機制經歷了從以“政治掛帥”到以“經濟掛帥”的轉變。有的地方干部績效考核體系“在經濟權力下放和市場化的過程中,地方政府的合作性基礎發生了變化。在這種新的制度環境下，經濟發展成為考核地方官員業績的最重要指標之一”。當前，上級政府對下級政府的考核以GDP為核心，這種業績又以上多少項目、建多少企業、經濟增長速度等指標來進行簡單量化和比較。而環境治理的效果是一個長期的過程，效果不易顯現，同時，有一定任職期限的領導人出于經濟理性的考慮，勢必會放棄長期效果不是很顯著的環境保護項目，出于晉升的考慮，會對有利于經濟發展的措施進行更大投資，而對于環境重視程度會明顯下降，就降低了各級地方政府環境合作的愿望和積極性。

我們可以看到，現階段我國區域性環境治理中還有許多的因素影響著環境的治理。區域環境的治理是一個制度化的、區域性動態化的合作過程，要從全面的觀點看待區域環境的綜合整治。

二、環境治理中合作協調參與機制的建立

環境治理是一項典型的公共物品，作為政府，環境的治理是政府理所當然的職責。但由于環境的無界限，使得現在的環境破壞具有全球性和區域性特征，作為地方政府，由于資源的有限性，各地方政府之間的協調合作是綜合治理區域性環境的一個重要舉措。

（一）加強利益協調，建立健全綜合協調組織

地方合作的各參與方往往是在友好協商的基礎上通過行政協調來加強交流與合作的，通過地方政府首長之間的對話交流，協調解決地方間的爭端，提出共同解決區域性公共問題的思路。行政協調以增進各方利益為出發點，以共同促進區域性環境的綜合治理。

利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。當利益調節機制運作良好時，地方政府間關系發展就比較順利，在環境的綜合治理進程中構建區域政府合作機制是必然趨勢，必須建立和健全雙贏的利益協調機制。建設區域政府間的合作協調機制。首先，各地方政府應根據資源稟賦理論盤點自身的資源優勢和劣勢，作為與其他地方政府開展合作關系的客觀依據。其次，建立長期的互動機制。

區域環境治理的協調是一項“系統工程”，為解決區域合作協調缺乏強有力的組織機構問題，需要建立包括指導機構、協調機構、執行機構在內的有力的推動機構，完善區域合作協商制度。區域合作協調機構是區域內地方政府間合作的組織保證。沒有統一的跨行政區的區域協調管理機構，區域環境整治的合作就很難進入到真正的實質性階段。隨著區域公共事務和公共問題的大量增加，只有強化區域合作協調機構，才能有效地解決區域公共治理主體缺位的問題，走出“公用地悲劇”和“囚徒博弈困境”。當前，要在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面逐步形成制度性的區域合作協調組織架構及運作機制。

（二）建立制度化的契約治理模式

契約治理，即契約行政，是指在我國政府主導的區域合作模式下,政府作為區域合作的主要參與方,通過簽訂各種形式的政府間契約如規劃綱要、合作框架協議、合作宣言、合作意見、合作備忘錄等來推動政府間合作的一種區域行政方式［5］。換句話說，契約治理就是基于政府間契約的共同治理。通過簽訂行政協議，可以明確各地方政府的共同責任和區別責任，劃清各種公共事務的調控管理權限，可以較好地解決區域性公共問題，走出集體行動的困境。

（三）建立健全相關的法律法規

我國現行有關法律法規對各個行政區執行者的法律責任缺失使區域環境規劃無法真正落到實處。針對這一情況，要盡快建立保障區域環境合作協調的法律法規。要確立法治的原則，建立有利于進行跨行政區域建設和管理的法律法規體系，以從根本上扭轉各自為政、缺乏協調的局面。各相關執法部門應聯手制定本部門的具體實施細則。要注意強化立法主體、市場主體和執法主體三者的互動協調，形成“立法啟動—審議—聽證—實施—修訂一體化”運行機制。要不斷發展法律服務市場，保持執法的統一性和協調性。通過制定和完善相關的法律法規，重視健全法制化基礎，使地方政府做到依法行政和依法管理，通過區域法制協調來推進區域政府合作機制的構建。中央政府必須通過立法使地方政府間府際合作法制化，同時合作區域內各地方政府間也應該制定共同遵守的合作法規，以使府際合作主體有法可依，以及保證政策制定和執行具有合法性和連續性;制定區域內法律規范，明確各地方政府的責權，使府際合作分工明確、權責相符，并制定相關責任追究機制以及懲罰措施，以保證府際合作政策的順利執行，進而為府際合作提供良好的法律保障。

（四）增加融資渠道，確定合理的成本分攤機制

長期以來，在流域環境保護基礎設施領域，我國采用的是政府負責投資建設、事業單位管理運營設施的模式，這種政府壟斷模式從制度上排擠競爭，缺乏效率。因此，需要建立多元化流域環境保護投融資機制，不但要發揮財政的主要渠道，繼續加大國債資金和中央預算內投資用于環境保護的投入力度，還要進一步建立流域水環境保護專項基金，發行環境保護彩票，從事環境保護的企業優先上市發行股票，以及企業的股份合作等形式。鼓勵各種社會資金投資流域水污染治理設施建設，實現多元化的環境保護融資機制，實現產權的股份化、投資的多元化，明確投資者之間的責、權、利，保護投資者利益，使政府投資和社會融資互相結合、互為補充，擴大環境保護的資金來源，解決有些地方政府環保資金緊張、投入不足的問題。

公共物品的供給需要耗費成本，這些成本包括供應單位的運行成本、了解受益者需求偏好的成本、尋找公共物品生產者的成本、公共物品生產的費用、管理公共物品消費的成本。此類供給成本規模較大，是地方政府在供給區域公共物品時容易陷入“囚徒困境”的一個重要原因。因此，合理確定成本分攤機制，對于優化供給區域公共物品極為重要。在確定區域公共物品成本分攤的過程中，首先必須要遵循“經濟公平”的原則。一方面，在分攤成本時應該以各方從合作中的受益情況為依據，那些在合作中受益較多的一方承擔較多的成本費用，而不一定是平均分攤；另一方面，對于首先獲取合作利益的一方，可以考慮負擔第一次合作的成本。這是因為，區域公共物品初次供給的成本會較高，有一個愿意獨立承擔或者承擔較大份額的合作方，合作更容易達成。另外，區域公共物品的成本分攤不能忽視“社會公平”的原則。在分攤合作成本的時候，不能忽視合作各方的經濟社會發展水平以及相應的成本負擔能力。如果合作供給的公共物品的效用覆蓋范圍內存在社會經濟發展較為落后的區域，該區域消費者的生活水平也較低，而且這類公共物品對他們的生活還是必不可少的，在這種情況下，公共物品的供給成本可以而且應該在其他群體中進行分攤。建立合理的成本分攤機制，有利于減少地方政府“搭便車”的機會主義行為，促進地方政府選擇合作供給區域公共物品。

（五）各級地方政府要加強和培養非政府組織，加強非政府組織在環境綜合治理中的作用

按照多中心治理理論，社會的治理是多中心的，非政府組織在社會治理中具有著很重要的作用。非政府組織具有非官方性和靈活性，是市場中不可缺少的媒介，可以有效地進行利益協調和監督政府的行為，防止環境的破壞。同時，也可作為環境破壞的公訴人，起訴相關環境污染單位。

三、小結

區域環境的治理是一個關系到社會長遠發展的關鍵問題，環境的治理也不是一個地方政府和一個組織就能夠解決的。只有各級地方政府之間加強合作，加強利益協調，充分動員和發揮非政府組織、民眾的力量，才能夠取得好的效果。

［1］余敏江，劉超.生態治理中地方與中央政府的“智豬博弈”及其破解［J］.江蘇社會科學，2011，(2).

［2］易志斌.地方政府競爭的博弈行為與流域水環境保護［J］.經濟問題，2011，(1).

［3］陳瑞蓮.論區域公共管理研究的緣起和發展［J］.政治學研究，2003，(4).

［4］汪偉全.論我國地方政府間合作存在問題及解決途徑［J］.公共管理學報，2005，(3).

［5］楊愛平.區域合作中的府際契約:概念與分類［J］.中國行政管理，2011，(6).

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