構建公共服務網絡化機制的路徑研究*

田進，柯淋丹

(1．武漢大學，湖北武漢430072;2．中南財經政法大學，湖北武漢430072)

公共服務網絡化是當前公共行政中一項新的研究議題，它脫胎于公共服務民營化，又依托于當前信息化時代的時代背景，具有極強的現實指導意義和理論研究價值。本文將結合我國的實情，對公共服務網絡化進行初步探討。

一、公共服務網絡化的概念界定

公共服務網絡化指的是公共服務形態的變化，即在組織形態網絡化的背景下，不同政府就公共服務而展開協作，擴展公共服務供給主體的范圍，不同級別的行政組織及公共服務供給主體之間有著廣泛、密切的聯系，共同構成公共服務網絡，進而尋求公共服務最優解的一種公共服務模式。其具體內涵包括:

1．公共服務網絡化是以組織協作為基礎的公共服務模式。公共服務網絡化強調協作的重要性，在組織形態網絡化的基礎上展開區域經濟一體化、公共服務均等化、公共設施一體化等活動，依賴于現有的分散化資源之間的合作，其關鍵在于處于核心的各級政府如何對周邊的資源進行整合與合作，尤為重要的是通過不同地方政府之間的協作獲取區域公共服務的最優化。

2．公共服務網絡化積極尋求技術網絡與組織網絡的平衡。公共服務網絡化并非簡單地將現有公共服務系統移植至技術網絡基礎上，其關鍵在于公共服務機制的調整。信息技術的優勢極易導致各級政府形成一種“唯技術論”，即只要將現有的行政活動移植到技術網絡世界中，行政系統的效率就會得到極大的改觀。然而，技術網絡作為一種被執行的技術，既可能提高現有公共服務的辦公效率，還可能固化原有公共服務的弊端。換言之，在傳統官僚制的基礎上全面應用信息技術，只是將原有公共服務的各種弊端在現有技術網絡上呈現出來，無法凸顯其技術優勢所在。因此，公共服務網絡化要求在組織網絡的基礎上匹配技術網絡，以此顯現公共服務網絡化的改革效應。

3．公共服務網絡化并非是簡單的民營化改革。民營化改革是政府在公共服務方面擺脫財政束縛、回歸市場運作的簡單作法，但是容易造成社會公平的缺失。公共服務網絡化要求在不同層面上展開協作，擴展公共服務供給主體的范圍，特別是不同級政府之間的協作，由此引發服務形態的重要轉變。在層級制的公共行政中，協作是非常態的，需要上級的干預才能促成;而網絡化的公共行政中，協作是常態的，不同級的政府或部門之間的協作無需上級的干預就可以形成，換言之，公共服務網絡化模式中的協作是行政系統權力下放、分散的結果，不同級別的行政組織之間有著廣泛、密切的聯系，以網絡化的組織基礎提供公共服務。

二、公共服務網絡化在我國的初步實踐與探索

在我國，傳統的公共管理是政府占絕對主導地位，政府主要依靠自身的公共部門(國家機關、事業單位等)來提供公共服務。由此可知，目前傳統的公共服務模式在我國公共服務模式中是居于主導地位的。

政府管理與服務體制不開放，過分依靠各個地方的政府工作人員和政府行政系統本身的職能區別而各自提供公共服務、滿足公共需求。在這種傳統的公共服務模式下，各地各級政府間存在著惡性競爭，政府間缺少了資源共享和協作，由此帶來地域自然資源困乏、生態環境惡化等問題;同時，政府公共服務的透明度不高，缺少社會的參與和監督，也導致了政府部門公共服務效率較低、成本較高等現象。因此，在公共服務領域，如何轉變政府職能、發揮社會力量的作用、降低公共服務成本等就成為了當前公共服務改革的重要內容。近年來，我國政府在部分地區進行了一些公共服務網絡化的試點，并取得了初步成效。

(一)公共服務網絡化在我國的初步實踐綜述

目前，我國的公共服務網絡化的實踐是在區域治理的背景下展開的，致力于構建區域化的公共服務網絡。即在選定的改革實驗區實現區域化的公共服務，構建跨越了單一行政轄區的公共服務網絡，以期實現不同區域的政府以及其它公共服務供給主體通過協商合作提供區域網絡化的公共服務，從而解決各種跨行政區域或經濟區域等區域公共服務問題，獲取區域公共服務的最佳效益。以下通過兩個具體的實踐案例進行簡要分析:

1．長三角地區公共服務網絡化。長三角區域的經濟圈建設是公共服務網絡化實踐較早的典型，在經濟一體化發展的背景下，其范圍主要是以上海為中心城市包括長江三角洲的蘇州、無錫、常州、南通等城市組成的城市群。其中有直轄市1個、副省級城市3個、縣級市67個、建制鎮1479個，是我國最密集的城市群。這些城市均具有較好的經濟發展基礎，具備了區域公共服務網絡化的基本條件，其公共服務網絡化的主要方式是:形成區域內政府間的合作意識，通過定期召開區域內的地方高層會議制度化來保障公共服務網絡化的供給，并在實踐中將公共服務協作供給文本化，區域內的地方政府間簽訂合作協議以更好地促進區域內公共服務網絡的完善。長江三角地區的公共服務網絡結構如圖－1所示。

圖1長江三角地區的公共服務網絡圖

2．天津濱海新區公共服務網絡化。天津濱海新區的公共服務網絡化實踐具有創新性，其特色之處在于對其公共服務網絡中行政組織結構的調整。實踐中，天津濱海新區對其行政體制進行了較大的變革，構建了新型的天津濱海新區公共服務網絡(如圖－2所示)撤銷了塘沽、漢沽、大港區現行建制，建立濱海新區行政區，其構建的公共服務網絡轄區包括塘沽區、漢沽區、大港區全境。同時，在天津濱海新區內組建兩類區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能。另一類是功能區管理機構，成立9個功能區黨組和管委會，行使經濟發展職能。在新區內，上一級政府賦予新區公共服務部門更大的自主發展改革和創新的權力，新區內的公共服務事務有三個區的公共服務部門協調處理，在原有的公共部門整合的基礎上，進行公共服務職能的分工，實現區域內資源共享，為公民提供更為完善的公共服務。

圖2天津濱海新區公共服務網絡圖

由于我國國土面積遼闊，不同區域的社會經濟發展條件的差異性，公共服務網絡化機制的構建尚處于初步試點階段，因此未能在短時間內向全國范圍進行推廣，而是在具備條件的部分地區，基于區域經濟一體化、公共服務均等化、公共設施一體化構建共贏合作、多中心的公共服務網絡。長江三角地區和天津濱海新區的公共服務網絡化的實踐以及在武漢新區和長株潭區域的公共服務網絡化實踐，其實質都是通過公共服務協作網對區域公共服務問題謀求共同解決之道。

(二)公共服務網絡化在我國的初步實踐的優勢與不足

通過長三角地區、天津濱海新區等區域對公共服務網絡化的探索，公共服務網絡化的優勢初步凸顯，主要有以下幾個方面:

1．公共服務網絡化有利于提高公共服務的效率。公共服務網絡化不同于區域間的公共服務部門的網絡化，而是重新整合組織機構，重新分配組織職能，依托于便捷的信息技術實現跨區域跨部門的公共服務一體化。就區域內的公共服務而言，優化了公共服務一般業務流程，提高了公共服務供給的效率。

2．公共服務網絡化有利于整合公共服務資源。政府以外潛在的公共服務主體，具備比政府行政部門更高的靈活性和定制公共服務的能力，但是如果不能有效地對這些資源加以利用，就會造成這些資源的浪費和公共服務需求無法完全應對的尷尬局面。公共服務網絡化是以技術網絡為支撐的社會網絡，在信息流動的基礎上展開廣泛合作，這意味著政府可以利用網絡，將分散的社會資源加以整合，并且只需要在網絡中進行必要的協調而不必承擔整合所需的財政成本。

3．公共服務網絡化有利于更好滿足公眾需求。信息化時代中，由于公眾能夠快速便捷的獲得各種公共服務信息，公共服務的過程與內容變得越來越透明，因而公眾對公共服務的需求也越來越多樣化。換言之，由于公眾的需求是公共服務的源泉所在，所以公共服務的變革必須滿足公眾需求多樣化的要求。公共服務網絡化可以打破公民享有公共服務的空間和時間的限制，使公民從不同的公共服務供給主體獲取更加多樣化的公共服務，滿足了公眾的實際需求，并且還能有效地提高公眾對政府行為的認同度。

當然，由于目前的公共服務網絡化模式在處在探索與實驗階段，因此必然會存在著不足之處，主要包括以下幾個方面:

1．政府間的競合關系難以協調。公共服務網絡化在實踐中面臨的最大問題就是在提供公共服務的同時，如何處理協調好政府間的競爭與合作關系。由此可能會導致兩種不同的情況:第一種情況，由于區域內不同的發展狀況，公共服務供給水平也存在著較大的差異，公共服務網絡化在資源整合初期，必然受制于區域的差異性而導致區域整體整合的速度減緩，延緩公共服務網絡化的整體進程。第二種情況，由于政府間存在著較強的競爭意識而協作意識不強，各自政務的透明度不高，資源共享程度較低，容易導致惡性競爭，資源無法有效整合而得不到充分的利用，公共服務網絡化也因此徒有其表，并無實質性的改變。

2．公共服務功能沒有實現根本的整合。在網絡化治理的平臺上，只是形式的整合，并沒有實現實質整合。各個部門仍然按照自己的模式在操作，并沒有實現真正的協作。在區域化的公共服務網絡中，雖然已經采取了一系列的措施進行了公共服務部門的整合和資源的整合，但在實際的公共服務供給中還是存在分工不明確，導致很多公共部門以自身所在的地區為核心，各自為政，區域間的公共資源配置不當，重復建設，造成資源浪費的現象。同時，公共服務網絡化的協作供給流程尚未完善，公眾在跨區域辦理事務的便捷程度并沒有得到根本的改變;此外，在公共服務功能整合的過程中社會組織的參與度并不高，與社會協協作度不高。

三、構建公共服務網絡化機制的基本路徑

公共服務網絡化機制是公共服務網絡化的制度表現，是在明確公共服務網絡化的優勢的前提下，對公共服務網絡化實踐的肯定，同時，也可以通過制度設計，規避公共服務網絡化在實踐中所表現出來的種種不足。具體而言，構建公共服務網絡化機制可以沿著以下幾條路徑展開。

(一)構建公共服務網絡化機制的基本路徑之一:轉變公共服務主體的服務理念

任何公共行政的變革都伴隨著行政理念的轉變，公共服務網絡化機制的構建也不例外，它具體涉及到政府在公共服務領域中的意識和觀念的轉變。因此，為了加快構建公共服務網絡化機制，轉變公共服務主體的服務理念是首要任務。

1．樹立服務行政理念。將“以民為本”為服務理念的核心，在提供公共服務時，不能以“官本位”的思想去判斷公眾的需求，向公眾提供強制性的、單一的、不平等的公共服務。而應該在公共服務供給中明確服務對象，獲取公眾的實際需求信息，以及了解公民對現有公共服務的滿意程度，并在服務的操作層面上真正體現出服務取向。

2．樹立公共服務多元化理念。第一，實現公共服務主體的多元化。長期以來，我國的公共服務模式都是政府壟斷式供給的公共服務模式，單一的公共服務供給主體帶來了公眾需求的全面快速增長與公共服務供給不足且配置失當的矛盾，公共服務網絡化要求政府樹立協作意識，充分放權、還權，聯合各級政府、市場和社會來實現公共服務主體的多元化，以適應眾需求多元化的現狀。第二，實現公共服務責任的多元化。在公共服務網絡中，政府應該樹立責任多元化理念，認識到責任的真實性和復雜性，在提供公共服務時，應該充分考慮到公共利益，履行協作基礎上的自身責任。第三，實現公共服務內容的多元化。公共服務網絡化中，不僅要保障公民的基礎教育，公共醫療服務，社會保障等基礎公共服務需求，還應該向公眾提供更加豐富的公共服務信息，增加公共服務的可選擇性和便捷性，擴展公共服務的范圍，提高公共服務的質量。

(二)構建公共服務網絡化機制的基本路徑之二:創新公共服務供給的基礎

公共服務網絡化不同于傳統公共服務，它擺脫了單一的公共服務供給主體而形成了多元的供給主體，并且在不同主體之間構建了相應的協作模式，這就要求在公共服務供給的基礎做出相應的調試。具體而言，有以下幾個方面:

1．創新公共服務組織網絡基礎。傳統的公共服務模式下，官僚制政府是公共服務中的單一主體，其組織形式是以層級制、和權力集中的方式構建起來的，這必然會影響到公共服務的效率，限制公共服務的范圍，難以適應現實的需要。公共服務網絡化機制要求公共服務的供給主體不是單一主體，而是建立在協作基礎之上的多元主體，這就要求公共服務網絡化機制在組織形式不能延續傳統的官僚制，而必須進行組織創新。具體而言，公共服務網絡化機制會形成包括政府、非政府組織、企業、公民等組成的組織網絡，從而形成多中心合作的公共服務組織網絡。組織網絡中各個主體相互聯系構成不同的組織網絡，在這種組織網絡中不存在唯一的權力主體，而是根據具體的公共服務事務與主體對具體公共資源的掌控的程度來決定不同公共服務項目中各個服務主體權力的大小，在公共服務供給的過程中，組織網絡中的各個主體以平等的地位進行公共服務事務的協商與決策以實現網絡化的公共服務。更重要的一點是，為了更好地提高服務的效率和質量，需要構建一個超網絡的協調機構，協調各個公共服務主體在公共服務供給中遇到的問題。

2．整合公共服務功能與資源。公共服務網絡化機制的構建能夠擴大公共服務的覆蓋范圍、實現公共服務的均衡、提高公共服務的效益。區域公共服務網絡化是我國公共服務網絡化的實踐雛形，為了能夠加快全國范圍的公共服務網絡化機制的構建，需要消減區域公共服務的外部性，整合各區域公共服務功能，從而才能更好的實現不同地區的公共資源的共享與整合。

因此，第一，可以通過在網絡化的公共服務區內構建包含跨區域的政府合作組織、跨區域公共服務協調的日常辦公機構、區域性民間組織等的組織網絡，并且通過使組織間的協作實現法規化來加強地區間的合作;第二，按資源的擁有與利用程度，在公共服務網絡中，地域一般可以總結為兩種類型:經濟發達但自然資源稀缺的地區和經濟落后但自然資源豐富的地區，在公共資源的整合中，前者可以為后者提供資源開發與利用的經濟與技術支撐，后者可以為前者供給更多的公共服務資源，兩者相互補充，共同發展，實現公共服務供給的可持續性發展;第三，在保證公共醫療衛生、基礎設施建設、最低生活保障、基礎教育的基礎上，以加強協作為重點，賦予公眾在不同區域間享受公共服務與辦理事務的更大選擇權，努力推進不同區域間基本公共服務均等化，不斷提升公共服務的效益，構建和諧的公共服務網絡。同時，在公共服務網絡化機制構建的初步階段尤其要注意公共服務功能的規劃與區域經濟和社會發展規劃、城市及建設規劃等相關領域規劃的相互協調。

(三)構建公共服務網絡化機制的基本路徑之三:完善公共服務網絡化的運作機制

1．信任與合作機制。美國哈佛大學教授斯蒂芬·戈德史密斯和美國德洛伊特研究所資深研究員威廉·埃格斯聯合在其編著的《網絡化治理——公共部門的新形態》中提出網絡化治理中信任是合作的基礎 ，同樣對于公共服務網絡化機制的構建來說，各主體間的信任與合作也至關重要。隨著區域經濟一體化的發展，超越原有行政區單元政府的功能范圍的跨區域公共服務逐步增多，這些公共服務則需要通過政府間以及多元主體的合作來共同完成。但是因為我國政府組織的條塊分割模式，政府間的競爭以及資源共享激勵機制的匱乏很大程度阻礙了這類公共服務的供給，因此公共服務網絡化的實現必須依賴于構建不同行政區劃、不同行政層級以及非政府組織在參與公共服務時的協商協調的合作機制。由于不同主體之間存在競爭，因此需要各個主體需要以實現公共服務均等化為根本目標，組建一個由各個主體構成的高層統一協調組織，共同管理各個區域和不同的資源。同時，需要考慮到網絡內不同個體的差異，并相互尊重彼此的差異，從而獲取彼此的信任，建立資源共享平臺，促進共同發展，將在競爭基礎上的合作模式轉變為在合作基礎上的競爭模式。

2．問責與激勵機制。網絡化的公共服務的效果很大程度取決于網絡化公共服務的績效監督與測評，因此應該建立完善的問責與激勵機制，從而保證網絡化公共服務取得良好的效益。由美國哈佛大學教授斯蒂芬?戈德史密斯和美國德洛伊特所提出的“網絡的責任框架”結構 中得到啟示:公共服務網絡中的責任與激勵機制的建立需要先確定網絡化公共服務的目標，并將目標的實現推向整個網絡，處理好責任需求與靈活性利益的關系，網絡中的各個主體共同承擔責任，防止公共部門和個人的自利性，并且，通過法律程序公開公共服務決策，將信息提供給公眾監督，從而實現對公共服務部門的監督，同時，將公共服務的績效與激勵機制掛鉤，使各個主體間具有同等的收益享有權，從而保障網絡化的公共服務的供給。(如圖－3所示)

圖3公共服務網絡中的問責與激勵機制框架圖

3．利益需求表達機制。公共服務網絡化的根本宗旨在于以公眾對公共服務的需求為根本出發點，最大限度地為公眾提供完善的公共服務。利益需求表達機制是公共服務網絡中，保障公眾反映自身需求的基本機制。網絡化公共服務的實現應該逐步實現由“供給主導型”供給轉向“需求主導型”供給，完善的利益需求表達機制有利于增強公共服務主體回應需求的敏捷性、完整性和優質性。公共服務網絡化中，應該擴大民主的參與決策度，構建和完善公共服務主體與公共服務對象的協商協調機制。增強公共服務主體對公眾需求的回應力，達成高績效的公共服務。

綜合上述分析，并結合已有的公共服務網絡化的研究成成果、我國公共服務網路化的實踐經驗以及本文對其公共服務網絡化機制構建路徑的探討，可以推導出公共服務網絡化機制的模型圖(如圖－4所示)。整個公共服務網絡化機制中，協作是核心，組織網絡是基礎，通過協作，才能更好的實現不同區域間的資源共享，提高公共服務的質量與效率，滿足公眾日益增長的需求。同時，需要強調的一點是，我國的國情決定了我國的公共服務網絡化需要從區域性的公共服務網絡的建設起步，并循序漸進的增加區域公共服務網絡的數量，在實踐中完善網絡化公共服務機制，從而建立起覆蓋面更廣的公共服務網絡。

圖4公共網絡化機制模型圖

四、結語

綜上所述，公共服務網絡化是當前政府行政改革中的備選方案之一，在實踐中已經顯現出了初步的優勢，并且具備良好的理論研究價值。那么，如何協調不同供給主體之間的利益關系，如何完善公共服務網絡中的權力配置，如何有效整合各種服務資源等問題，將成為公共服務網絡化機制進一步研究的議題。

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