論我國碳稅制度的設計構想

白曉榮 武正厚

一、我國開征碳稅的必要性

碳稅是針對二氧化碳（CO2）排放征收的一種稅。具體來講碳稅就是以減少二氧化碳的排放為目的，對化石燃料（如煤炭、天然氣、汽油和柴油等）按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅。

（一）現行稅制改革的需要

現行稅制中有針對煤炭、石油、天然氣等化石燃料課征的資源稅、消費稅、增值稅、車船稅、車輛購置稅等稅種，但是明顯體現出調控力度不夠，課稅范圍窄，環境保護作用不明顯等缺點。但是如果開征碳稅就可以將全部化石燃料都納入其課稅范圍；另外資源稅和消費稅等稅種在計稅時沒有涉及化石燃料的含碳量，其課稅范圍只涉及一部分化石燃料并沒有完全覆蓋二氧化碳的全部化石燃料，所以資源稅和消費稅對二氧化碳的減排調控力度不夠為碳稅的開征提供了客觀條件。因此，現行稅制及稅制改革對碳稅的開征提出客觀要求。

（二）目前二氧化碳污染嚴重

國際能源機構（IEA）對化石燃料燃燒排放的二氧化碳的統計顯示：中國占全世界的比重從1990年的約11%上升到2004年約17%的水平；以排放的增量計算在1990至2004年14年間，中國的二氧化碳排放增量占全世界的比重高達42%。

1990—2006年間我國二氧化碳增長率為5.1%，高于其他國家且呈正增長趨勢；我國2007年二氧化碳人均排放量比世界人均排放量高出0.4噸，低于部分發達國家，但是排放總量卻位居第一。我國二氧化碳排放量大、環境污染嚴重。

二、國外碳稅制度的設計與啟示

（一）國外碳稅制度的設計

1.英國碳稅的設計

英國曾開征過碳稅，后來改為環境稅，其環境稅是以限制污染物（水、氣、固體廢料）或二氧化碳排放并且以其排放量為依據的專門稅種，與碳稅僅僅是名稱上的不同。（如表1、表2）

表1 英國環境稅征稅范圍及對象

表2 英國氣候變化稅稅率表

2.北歐國家碳稅的設計

北歐國家碳稅設置主要是對一次能源煤、天然氣等課征（見表4），交稅者主要為最終燃料產品或電力的下游經銷商；電力以外的其他能源是產品投入稅即對燃料直接征稅，碳稅的實際稅負以下游的消費環節為主（見表3），碳稅稅率相差很大，采取混合征收方式并實行差異稅率而且稅率不斷提高。

（二）對我國的啟示

1.科學合理設計碳稅制度

借鑒國外碳稅制度的成功經驗我國碳稅制度的設計應注意以下方面：一是應選擇將碳含量估算排放量作為碳稅的計稅依據便于降低征管、征納成本；二是應選擇從量定額稅率形式合理設計稅率水平；三是應科學合理估計開征碳稅對經濟和相關產業的影響，在企業滿足國家規定的減排任務的前提下，可以制定相關行業的稅收優惠政策。

2.集中體現碳稅的環境調控力度

表3 北歐國家碳稅課稅范圍一覽表

表4 北歐國家碳稅主要課稅對象一覽表

開征碳稅的目的就是減少二氧化碳的排放量，緩解環境污染的嚴重性體現國家經濟調控的手段。借鑒國際開征碳稅的成功經驗我國碳稅的稅收收入應該納入預算管理，集中用于環境保護工程費用支出。碳稅稅收收入應該歸屬中央和地方共享的形式出現，上繳國家用于環境保護的集中支出，而地方則保留較少以滿足稅收征收管理、調查支出等。

3.選擇正確合理的實施方式

借鑒國外碳稅實施的成功經驗我國碳稅的開征應從以下方式入手。一是應遵循循序漸進原則；二是在開征碳稅時要注意與其他稅種協調，為其他稅種改革留下稅負空間保持稅收收入的中性；三是協調碳稅與其他對化石能源征收的稅種的關系，避免稅種之間重復和沖突。

三、我國碳稅制度的設計

（一）碳稅稅制要素設計框架構想

碳稅的稅制要素包括納稅人、課稅對象、計稅依據、稅率、征收環節、稅收優惠和征收方式等，從國外開征碳稅的經驗，我國開征碳稅的目標和原則出發，我國碳稅課題組草擬出碳稅稅制要素設計框架（見表5）：

（二）稅制要素具體內容設計

1.納稅人

納稅人是指稅法上規定的直接負有納稅義務的單位和個人。我國碳稅的納稅人應該是在我國境內生產、經營過程中排放二氧化碳的單位或個人。其中單位包括各類企業、事業單位、社會團體及其他組織等。

表5 我國碳稅稅制要素設計框架一覽表

2.課稅對象

課稅對象又稱納稅客體是稅法規定的征稅的目的物是征稅的依據，碳稅是對二氧化碳排放進行征收的稅種，我國碳稅課題組初步擬定碳稅的征稅范圍和課稅對象為：在生產、經營和生活等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的CO2。

3.計稅依據

（1）選擇估算排放量

碳稅的計稅依據理論上應當是二氧化碳的排放量，但是實際中對二氧化碳的排放量在技術上不易操作，征管成本高。借鑒各國碳稅計稅依據選擇的經驗，我國碳稅計稅依據擬采用二氧化碳的估算排放量作為計稅依據（根據煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出二氧化碳的排放量）。原因是二氧化碳的排放量與所燃燒的化石燃料之間有著嚴格的比例關系，而且化石燃料的使用數量容易確定，因而可通過對投入量或使用量的控制確定二氧化碳的排放量降低征管成本。

（2）估算排放量的確定

筆者摘取《中國開征碳稅問題研究》詳細技術報告，財政部財政科學研究所課題組的研究根據《IPCC國家溫室氣體清單指南》中所提供的基準方法化石燃料消費產生CO2排放量的計算公式初步確定為：

CO2排放量＝化石燃料消耗量×CO2排放系數

CO2排放系數＝低位發熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉換系數

其中，化石燃料消耗量是指企業的生產經營中實際消耗的產生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業賬務記錄為依據；CO2排放系數是指單位化石燃料的CO2排放量；低位發熱量是指化石燃料完全燃燒，其燃燒物中的水蒸汽以氣態存在時的發熱量，也稱凈熱；碳排放因子是指化石燃料單位熱值的碳排放量；碳氧化率是指碳氧化的比率，即氧化碳占碳排放的比率；碳轉換系數是指碳到二氧化碳的轉化系數，為44/12。

4.稅率

（1）稅率設計原則

一是應最大限度反映減排二氧化碳的邊際成本；二是應考慮對宏觀經濟和產業競爭力的影響；三是應該充分考慮差別因素；四是應循序漸進的提高；五是要與其他稅種銜接。此外，碳稅稅率水平還受到資源價格水平、是否實行國際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時需要考慮的因素。

（2）稅率的形式和水平

碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據且二氧化碳排放對生態的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關，應采用從量計征的方式即采用定額稅率形式。

（3）稅率動態調整機制

為了能夠激勵納稅人二氧化碳減排行為又不能對我國產業的國際競爭力形成過度影響繼而影響低收入人群的生活水平，短期內應選擇稅率低和對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。另外根據我國經濟社會的實際發展狀況，與他國建立國際協調等方面的需要，建立起碳稅的動態調整機制，以便更好地發展碳稅在二氧化碳減排和能源節能上的重要作用。

5.征稅環節

碳稅的征稅環節有生產環節和消費環節兩種。生產環節應該由從事化石能源的生產、精煉、加工企業繳納；消費環節即批發或零售環節應該由化石能源的銷售商繳納。

由于碳稅的最終納稅人是消費化石能源的企業和居民，從實際管理和操作角度出發，在生產環節征稅有利于稅收的管理和源泉控制。而從充分發揮碳稅的稅收政策效應可以在消費環節征稅并可設計為價外稅有利于刺激和鼓勵消費者減少能源消耗。

我國現行資源稅對煤炭、天然氣和石油的征收是在生產環節，消費稅對成品油的征收也是在生產環節。我國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的做法，將碳稅的征稅環節設在生產環節，能夠有效地保證碳稅的有效征收，減少稅收征管成本。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，生產環節上由資源開采企業繳納；同時，在征稅環節對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業繳納。由消費后移到生產環節后，會出現進口化石燃料需要征稅的問題，因此，可以考慮對進口環節的化石燃料進行征稅。

6.稅收優惠

稅收優惠能體現國家對經濟政策的調控方向，因此碳稅的稅收優惠應該設計的靈活、詳細。在稅率上給予較大的優惠空間，國外碳稅的優惠政策主要涉及以下三個方面：一是能源密集型行業；二是對二氧化碳排放削減達到規定標準的企業給予補貼；三是對居民個人的優惠。

從國際經驗來看，并結合我國的具體國情，我國碳稅稅收優惠應設計如下：

第一，能源密集型行業享受稅收優惠應該有一些法律上的條件（如與相關國家簽訂二氧化碳減排或提高能效的協議），根據情況在不同時期對受影響較大的能源密集型行業建立健全合理的稅收減免與返還機制。

第二，采用技術減排和回收二氧化碳達到標準的企業可以給予減免稅優惠。

第三，居民個人的優惠從民生角度考慮，征收碳稅后基本生活受影響較大的低收入居民應對其生活中消耗的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

7.征收方式

一般認為碳稅可以有三種征收選擇，一是稅務機關征管；二是環境保護部門征管；三是由稅務機關和環保部門配合征管。大多數學者認為第三種征管方式比較可行。環境保護部門可以對污染源進行定期監測，然后由稅務部門計征稅款并對納稅人進行監督管理。這樣能充分發揮兩個部門的優勢，提高碳稅征管效率。

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